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May 23 2013

LinuxTag: Freie Software im politischen Mainstream

Auf dem Open-IT Summit im Rahmen des LinuxTag in Berlin gab es gestern den Track “Politik und Open Source“, der leider sehr schlecht besucht war. Nachdem Karl-Heinz Löber über die OpenIT in der Verwaltung gesprochen hatte und Gijs Hillenius über verschiedene OSS Strategien innerhalb der EU-Länder, thematisierte Matthias Kirschner von der Free Software Foundation Europe (FSFE) “Freie Software im Politik Mainstream”. Nach Kirschner ist freie Software im politischen Mainstream angekommen, weil sie im Mainstream angekommen ist – sie sei ein wichtiger wirtschaftlicher Faktor geworden, daher müssten sich Politikerinnen und Politiker mit ihr auseinandersetzen. Und wie steht es mit den Wahl- und Parteiprogrammen? Die FSFE hat sie sich genauer angesehen und bei den Grünen, Piraten und Linken konkretes zu freier Software gefunden. Auch die Wahlprüfsteine werden in zwei bis drei Wochen veröffentlicht: es handelt sich um Fragen zu freier Software, die die FSFE allen Parteien im Vorfeld von Wahlen stellt. Es sei erstaunlich, wie die Qualität der Antworten in den letzten Jahren zugenommen hat, so Kirschner, und das hänge auch mit der Internet-Enquete zusammen – deren größter Erfolg sei das Generieren von Wissen.

Bei seiner Arbeit für die FSFE merkt Kirschner, dass das Interesse an freier Software gestiegen ist, Menschen rufen dort an, schreiben Mails und wollen sich informieren. Auch die Parteien schenken dem Thema Aufmerksamkeit, so unterstützen einige beispielsweise den Document Freedom Day oder andere Veranstaltungen dieser Art. Auch die FSFE Kampagne PDFreaders habe viel Zuspruch gefunden: Hier wurden mehr als 2500 öffentliche Einrichtungen europaweit kontaktiert, die auf ihren Webseiten Werbung für unfreie PDF-Reader machen und auf freie Alternativen hingewiesen. Circa 500 Einrichtungen haben darauf reagiert und ihre Webseite dementsprechend geändert.

In einer weiteren Kampagne, “Secure Boot”, forderte die FSFE dass Eigentümer von IT-Geräten permanent die volle und alleinige Verfügungsgewalt über diese Geräte innehaben sollen. Die Bundesregierung veröffentlichte dazu ein Eckpunktepapier, in dem nach Kirschner auch Positionen der FSFE berücksichtigt wurden. Das habe zwar keine direkten praktischen Auswirkungen, dennoch habe keine andere Regierung dazu überhaupt jemals offiziell Stellung bezogen. Generell sei die Politik nicht der Initiator, wenn es um Themen freier Software geht. Daher sei es sehr wichtig, dass Bürgerinnen und Bürger sowie Organisationen am Ball bleiben, um zu verhindern, dass die bisher ausgearbeiteten Positionen und Empfehlungen versanden und nicht zu klaren Regeln werden.

Podiumsdiskussion: Gestalten statt verwalten: Open IT von der Gemeinde bis zur EU

Zum Abschluss des Politik-Tracks diskutierten Stefan Gelbhaar, Sprecher der grünen Fraktion im Abgeordnetenhaus zu Verkehrs-, Medien- und Netzpolitik, Matthias Kirschner, Karl-Heinz Löber, Peter Hofmann, Leiter des Münchner Projekts zur Linux-Migration (LiMux) und Gijs Hillenius von Joinup, einer von der EU-Kommission ins Leben gerufenen Plattform die sich mit eGovernment und Interoperabilität beschäftigt. Nach Hillenius setzen deutsche Behörden viel häufiger freie Software ein, als sie davon erzählen und generell sei es europaweit schwer, etwas über den Einsatz freier Software in der Verwaltung zu erfahren. Einerseits vergessen die Behörden schlichtweg, darüber zu reden, andererseits: Was gibt es zu reden, wenn es einfach funktioniert? Auch Kirschner und Gelbhaar sehen den Einsatz von Linux in vielen Systemen, von denen die Bürgerinnen und Bürger nur die wenigsten als solche wahrnehmen.

Das Problem, freie Software in Behörden einzusetzen, sieht Hofmann nicht bei den Mitarbeiterinnen und Mitarbeiten: es gebe keine Welle der Ablehnung, wenn Systeme umgestellt werden – man stelle sich schnell auf das Neue ein. Viel schwieriger sei laut Gelbhaar die Kommunikation mit anderen Behörden, die sich weigern, freie Alternativen anzubieten. Und auch Anordnungen, freie Formate öffnen können zu müssen, würden einfach ignoriert. Während es in anderen Ländern Gesetze hierzu gibt und darauf verwiesen werden kann, stecken deutsche Behörden bei diesen Fragen in einer Zwickmühle. Löper weist jedoch darauf hin, dass es nicht okay sei, dass Behörden auf Kosten der Bürgerinnen und Bürger experimentieren. Wer entscheidet also, was eine Verwaltung darf?

Aus dem Publikum kam die Anmerkung, dass Open Source Lösungen nicht aus ideologischen Gründen gepusht werden sollten, vielmehr solle mit Argumenten wie der Interoperabilität gepunktet werden. Auch Kirschner merkte an, dass Ausschreibungen nicht an bestimmte Lizenzen gebunden sein sollten – es gehe schließlich darum, Software zu bestimmten Zwecken einsetzen zu können und das können verschiedene Lizenzmodelle erreichen. Wichtig sei auch, dass juristisch momentan nicht umsetzbare Dinge nicht verhindern, dass weiter darüber diskutiert wird.

Wir wollen netzpolitik.org weiter ausbauen. Dafür brauchen wir finanzielle Unterstützung, auch um weiterhin einen Full-RSS-Feed anbieten zu können. Investiere in digitale Bürgerrechte.

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October 17 2011

Enquete: Netzneutralitod nochmal verhindert

Heute tagte die Enquete-Kommission Internet und digitale Gesellschaft im Deutschen Bundestag. Konkret ging es um zwei große Tagesordnungspunkte, die in der knapp fünf Stunden langen Sitzung mehr oder wenig ausgiebig bis hin zu epischer Länge diskutiert wurden. Zumindest der eine Punkt. In einer der letzten Sitzungen hatte die Enquete-Kommission einstimmig die Vergabe von Gutachten zu den Themen „Vergütungsmodelle und ihre Auswirkungen auf die wirtschaftliche Situation von Urheberinnen und Urhebern“, sowie “Netzneutralität und Arbeitsplätze” beschlossen. Diese waren auch ausgeschrieben worden, aber da kamen aus Sicht der Koalition leider keine Bewerbungen von ihnen nahe stehenden Lobbygruppen, sondern ganz im Gegenteil zumindest beim Urheberrecht kamen zwei Bewerbungen von progressiven Wissenschaftlern. So musste man dann irgendwie diese Studien wieder mit der eigenen Mehrheit absägen, was zu einer zweistündigen Debatte führte. Die war ziemlich langatmig, die Argumente waren weitgehend an den Haaren herbeigezogen und nicht nur bei den Zuschauern an den Empfangsgeräten führte dies wahrscheinlich zu etwas mehr Parteienverdrossenheit und Müdigkeit. Einzelne Personen auf der Zuschauertribüne im Saal waren da bereist eingeschlafen.

Nach zwei Stunden waren dann die Studien beerdigt und es ging rüber zum Tagesordnungspunkt Netzneutralität. Meinen Redebeitrag hatte ich schon gesondert gebloggt. Nachdem bei den letzten beiden Sitzungen eine Person der Koalition fehlte, wurden bekanntlich beide Sitzungen abgebrochen und diesmal war die Enquete vollzählig. Insofern ging es dann auch schnell durch, am Ende stand es 17:17 bei den Handlungsempfehlungen und die Koalition konnte mit ihrer Interpretation “Markt schafft irgendwie Netzneutralität und die Einführung von Diensteklassen schafft das sicher auch” nicht mehrheitlich durchsetzen. Unser Lager hatte ebensoviele Stimmen für den Ansatz, dass wir eine gesetzliche Sicherung von Netzneutralität brauchen und damit haben wir sogar moralisch gewonnen. War so nämlich nicht eingeplant. Die beiden Sichtweisen auf die Thematik werden jetzt gleichberechtigt aufgeführt, unsere Handlungsempfehlungen hatte ich ebenfalls gestern verlinkt.

Einziger lustiger Moment war ein Redebeitrag von Hubertus Gersdorf (Sachverständiger der FDP), der seine Rede mit dem Freud´schen Versprecher “Netzneutralitod” einleitete, um nach einer Korrektur ein Plädoyer dafür zu halten, dass weniger Netzneutralität doch irgendwie sozialer sei.

Unklar ist, ob durch die ewigen Diskussionen um Geschäftsordnungsfragen und Tagesordnungspunkte von der Koalition eine Filibuster-Strategie angewendet wurde, um bloß nicht das Thema Datenschutz fertig zu stellen. Das hat die Enquete-Kommission jetzt bereits drei Sitzungen lang nicht geschafft und auch hier könnten einige Abstimmungen interessante Mehrheiten bringen. Aber auch das Thema wird als 4. von 12 sicher irgendwann mal abgeschlossen, wo bereits vor Ostern die Halbzeit der Laufzeit sein sollte.

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Echtes Netz erhalten – Netzneutralität sichern

Hier ist mein Redebeitrag für die Diskussion über Netzneutralität in der Enquete-Kommission Internet & digitale Gesellschaft.

Danke für die produktive Arbeitsatmosphäre in der Projektgruppe, an vielen kontroversen Stellen haben wir Kompromisse gefunden, etwa zum Begriff der Diskriminierungsfreiheit, aber auch zur Stärkung der gleichberechtigen Datenübertragung im „Best Effort“. Es gab auch weitgehende Einigkeit hinsichtlich der grundrechtlichen Dimension der Netzneutralität und ihrem Einfluss auf Meinungs- und Kommunikationsfreiheit.

Auf Grundlage der Netzneutralität und dem End-to-End-Prinzip hat sich das Internet als Innovationsmotor für die gesellschaftliche, wirtschaftliche und technologische Entwicklung erwiesen. Wahlfreiheit der Entwickler, Anbieter und Nutzer und ein „anwendungsblindes“ Netz sichern niedrigschwelligen Zugang, Vielfalt, Entwicklung und Chancengleichheit. Damit eng verbunden ist das Prinzip des „Best-Effort“-Internets.

Die Offenheit des Internet als Echtes Netz ist darüber hinaus eine wichtige Vorbedingung für die Sicherung von Meinungsvielfalt und Pluralismus. Hierdurch wird kommunikative Chancengleichheit sichergestellt, die ein wichtiges Element der auch verfassungsrechtlich geschützten Kommunikationsfreiheit über das Internet ist. Diese ist durch entsprechende Vorkehrungen zu schützen, da einmal eingetretene negative Entwicklungen nur schwer oder gar nicht rückgängig gemacht werden können.

Mit unserem Alternativtext vertreten wir die Position, nachhaltig sicherzustellen, dass die Bürgerinnen und Bürger das Recht auf einen bezahlbaren Internetzugang erhalten, der frei von Diskriminierung, fair und transparent ist, unabhängig von den verwendeten Anwendungen, technischen Übertragungsprotokollen, Diensten, Inhalten, und ungeachtet des Absenders oder Empfängers. Endkunden erhalten einen Internetzugang, der sie Inhalte ihrer Wahl senden und empfangen lässt, Dienste und Anwendungen ihrer Wahl nutzen lässt, sowie  Hardware und Software ihrer Wahl nutzen lässt. Gleiches gilt für Anwendungsentwickler und Inhalteanbieter.

In der gesamten Debatte in der Projektgruppe Netzneutralität schwang immer das Hauptargument mit, dass es Kapazitätsengpässe geben würde. Die Projektgruppe hat dann den Mythos der Kapazitätsengpässe groteils entzaubert, indem wir die großen Anbieter offiziell angefragt und um eine Stellungnahme gebeten. Dabei kam heraus, dass Probleme in Deutschland vor allem auf der letzten Meile gegeben sind, wo durch die limitierte Übertragungskapazität von Kupferkabeln Engpässe möglich sind.

Telekommunikationsunternehmen wollen ein neues Regime der Diensteklassen einführen. Die Etablierung dieser Diensteklassen, zumal mit bevorzugtem Transport gegen Aufpreis, ist für uns kein zukunftsweisender Weg für die Architektur des freien und offenen Internets. Nach einer Einführung dürfte es nur eine Frage der Zeit sein, bis Nutzer und Inhalte‐ bzw. Diensteanbieter für die von den Telekommunikationsunternehmen bereits angekündigten „Premiumklassen“ zur Kasse gebeten werden. In der vormals freien Internet‐Welt wird dann die Infrastrukturindustrie entscheiden, welche Inhalte zu welchen Bedingungen zu den Nutzern gelangen. Dieses 2-Klassen Netz mit ungewissen Folgen wollen wir verhindern.

Der Noch-Präsident der Bundesnetzagentur Matthias Kurth erklärte uns in einer Fragestunde, dass seine Behörde nicht für den Mobilfunkbereich zuständig sei. Gerade dort gibt es die meisten bekannten Probleme mit Netzneutralität, dort wird von großen Anbietern Internet verkauft, aber nur ein kastriertes Netz geliefert. Mit unserem Sondervotum plädieren wir dafür, Festnetz und mobiles Netz gleich zu behandeln, so wie es für Nutzer irrelevant ist, ob das Internet aus dem Kabel oder über die Luft aufs Smartphone oder den Rechner kommt.

Wichtig ist für uns auch, dass für die Verbraucher Transparenz geschaffen wird: nur netzneutrale Angebote, also Echtes Netz, soll als „Internetzugang“ vermarktet werden dürfen. Insbesondere mobile Angebote, die nicht auf dem Best Effort-Prinzip beruhen, dürfen allenfalls als „Onlinezugänge“ bezeichnet werden. Wer Internet vorgibt, aber nur funktionsbeschränkte Onlinezugänge liefert, muss dafür durch die Nutzer und Wettbewerber in Regress genommen werden können sowie durch den Regulierer und Wettbewerber für Irreführung mit empfindlichen Strafen belegt werden können.

Wir fordern auch ein Verbot von Deep Packet Inspection Technologien. Jede Form der Deep Packet Inspection muss als Verstoß gegen die Netzneutralität und gegen das Kommunikationsgeheimnis im Grundgesetz interpretiert werden, da hierbei stets der konkrete Inhalt der Datenpakete und die Art des Protokolls oder zusätzlich die Identität des Absenders (Verbindungsdaten) erkundet wird. Das technische Durchleuchten des Inhalts der Kommunikationsdaten mit Methoden der DPI ist abzulehnen und gesetzlich zu untersagen.

Unser Ziel ist nach wie vor die gesetzliche Regelung und Wahrung der Netzneutralität, um ein Echtes Netz zu sichern. Warum warten bis das Kind noch tiefer in Brunnen gefallen ist? Stimmen Sie mit uns für ein Echtes Netz!

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October 16 2011

Montag stimmt Internetenquete zum 3. Mal über Netzneutralität ab

Am Montag trifft sich nach der Sommerpause die Enquete-Kommission “Internet und digitale Gesellschaft” zum ersten Mal nach Sommerpause zu einer öffentlichen Sitzung. Erneut auf der Tagesordnung ist u.a. die Abstimmung des Kapitels zu Netzneutralität. Das sollte schon in den vergangenen zwei Sitzungen abgestimmt werden, aber da dem Regierungslager jeweils die Mehrheit fehlte, wurden die Abstimmungen jewiels mit fadenscheinigen Begründungen abgesetzt, was ich beim letzten Mal als “Schmierenkomödie” bezeichnete. Und wenn man sich jetzt die Rechtfertigungen von damals anschaut, lag ich damit nicht falsch.

Konkret geht es um die Handlungsempfehlungen. In der gesamten Debatte in der Projektgruppe Netzneutralität über ging es um den Knackpunkt, ob die Netzneutralität gesetzlich gesichert werden sollte, um ein Echtes Netz zu erhalten oder, wie die Regierungskoalition und die Telekommunikationslobby es wünscht, der Markt schon dafür sorgen soll. Dieser Knackpunkt spaltet die Enquete-Kommission und eine Einigung darüber ist nicht möglich. Nach derzeitigen Einschätzungen gibt es 17 Stimmen für unsere Handlungsempfehlungen, Netzneutralität gesetzlich zu sichern und die richtigen Rahmenbedingungen für ein Echtes Netz zu schaffen, die anderen 17 Stimmen werden vermutlich anders stimmen und sehen die Marktkräfte als Garant an. Wie gut der Markt funktioniert, sehen wir ja an zahlreichen Beispielen, z.B. im Mobilfunkbereich, wo einfach Tatsachen geschaffen werden und die Netzneutralität schleichend abgeschafft wird. Allerdings ist für ein Sondervotum eine Mehrheit notwendig, bei Stimmengleichheit gilt Sondervotum, was ein Änderungsantrag ist, als gescheitert und erscheint dann am Ende des Textes gesondert. Schöner wäre es natürlich, diese Handlungsempfehlung im offiziellen Teil unterzubringen. Wünscht uns daher Glück.

Insofern wird es Morgen spannend. Ebenfalls spannend dürften Abstimmungen über die Vergabe von Studien werden. Die Enquete-Kommission hat einstimmig beschlossen, Studien auszuschreiben, umz.B. „Vergütungsmodelle und ihre Auswirkungen auf die wirtschaftliche Situation von Urheberinnen und Urhebern“ zu untersuchen. Die Ausschreibung lief, aber da sich nur Wissenschaftler beworben haben, die eher eine progressive Linie in Sachen Urheberrechtsreform vertreten, möchte die Regierungskoalition einfach die Studien und ihre Ausschreibung beerdigen.

Die Sitzung beginnt um 13 Uhr. Ob es einen Livestream gibt, weiß ich gerade nicht. Ansonsten wird man hier und auf Twitter zeitnah Einschätzungen zum Verlauf der Sitzung zu lesen bekommen.

Hier ist übrigens unser Sondervotum für ein Echtes Netz und die Erhaltung der Netzneutralität im Volltext, auch zu finden im PDF zur Netzneutralitäts-AG ab Seite 55.

Sondervotum der Fraktionen der SPD, DIE LINKE und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN1 sowie der Sachverständigen Markus Beckedahl, Alvar Freude, Dr. Jeanette Hofmann, Constanze Kurz, Annette Mühlberg, Lothar Schröder, Dr. Wolfgang Schulz, Cornelia Tausch

Die Fraktionen der SPD, DIE LINKE und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN sowie die vorgenannten Sachverständigen begrüßen es ausdrücklich, dass es der Enquete-Kommission gelungen ist, zu einigen grundsätzlichen Prinzipien der Netzneutralität –insbesondere hinsichtlich der Diskriminierungsfreiheit, Transparenz und des Erhalts und der Fortentwicklung des Best-Effort-Internet – eine gemeinsame Position zu erarbeiten. Die Ausarbeitung der gemeinsamen Position ist wesentlich auf den intensiven Austausch in der von der Enquete-Kommission eingesetzten Projektgruppe „Netzneutralität“ zurückzuführen. Erfreulicherweise orientierte sich dieser Diskussionsprozess oftmals nicht an den üblichen Fraktionsgrenzen.

Über die gefundenen gemeinsamen Positionen zu einigen grundsätzlichen Prinzipien konnte in wesentlichen Detailpunkten allerdings keine Einigkeit erzielt werden. Dies betrifft insbesondere die Bedeutung der gesellschaftlichen Dimension von Netzneutralität und die Notwendigkeit ihrer gesetzlichen Verankerung, sowie die Rolle der Bundesnetzagentur als Regulierungsbehörde.

Vor diesem Hintergrund werden seitens der Fraktionen der SPD, DIE LINKE und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN sowie die Sachverständigen Markus Beckedahl, Alvar Freude, Dr. Jeanette Hofmann, Constanze Kurz, Annette Mühlberg, Lothar Schröder, Dr. Wolfgang Schulz, Cornelia Tausch folgende darüber hinausgehende Handlungsempfehlungen gegeben:

Gesellschaftliche Dimension von Netzneutralität

Das Internet trägt in besonderem Maße zur Meinungsvielfalt bei, ermöglicht eine Stärkung demokratischer Öffentlichkeit und erlaubt es, mit geringem Aufwand weltweit zu kommunizieren. Es bietet enorme Potentiale für die gesellschaftliche und wirtschaftliche Entwicklung. Diese gilt es konsequent zu sichern und zu nutzen. Von zentraler Bedeutung für das Internet sind der freie und offene Charakter des Mediums, ein funktions- und leistungsfähiges Netz sowie eine inklusive Netzarchitektur, die allen Bevölkerungsgruppen und Marktteilnehmern diskriminierungsfreien Zugang zu allen Inhalten sowie aktive Beteiligungsmöglichkeiten gewährt. Ein fairer Wettbewerb ist Voraussetzung für eine dynamische Entwicklung von Netz und Diensten. Ein freies und offenes Internet ist von unschätzbarem demokratischem, kulturellem, gesellschaftlichem, politischem und wirtschaftlichem Wert.

Antrieb und Garantie der vorgenannten Merkmale ist die Netzneutralität. Auf ihrer Grundlage hat sich das Internet als Innovationsmotor für die gesellschaftliche, wirtschaftliche und technologische Entwicklung erwiesen. Wahlfreiheit der Entwickler, Anbieter und Nutzer und ein „anwendungsblindes“ Netz sichern niedrigschwelligen Zugang, Vielfalt, Entwicklung und Chancengleichheit. Damit eng verbunden ist das Prinzip des „Best-Effort“-Internets.

Die Offenheit des Internet ist darüber hinaus eine wichtige Vorbedingung für die Sicherung von Meinungsvielfalt und Pluralismus. Hierdurch wird kommunikative Chancengleichheit sichergestellt, die ein wichtiges Element der auch verfassungsrechtlich geschützten Kommunikationsfreiheit über das Internet ist. Diese gilt es durch entsprechende Vorkehrungen zu schützen, da einmal eingetretene negative Entwicklungen nur schwer oder gar nicht rückgängig gemacht werden können.

Herausforderungen und Gestaltungsmöglichkeiten im Hinblick auf die Entwicklung von Netzen und Diensten muss unter Berücksichtigung der Netzneutralität begegnet werden. Moderne IP-Netze bieten heute den Netzbetreibern die Möglichkeit, Nachfrage und knappe Kapazitäten intelligent zu managen. Hieraus ergeben sich einerseits Effizienzpotentiale durch intelligentes Netzwerkmanagement, anderseits aber auch Gefährdungen im Hinblick auf die Möglichkeit diskriminierenden Verhaltens und einer Zurückdrängung des „Best-Effort“-Internets.

Zur Sicherung der Netzneutralität bedarf es auf nationaler und auf internationaler Ebene eines rechtlichen Rahmens, mit dem der freie und gleichberechtigte Zugang zum Internet nachhaltig gewährleistet wird. Die von der Bundesregierung eingesetzte Expertenkommission Forschung und Innovation hat in ihrem Jahresgutachten 2011 eindeutig dazu aufgefordert, hierzu im Rahmen der Novelle des Telekommunikationsgesetzes (TKG) eine gesetzliche Regelung vorzunehmen. Ebenso haben sich die Landesmedienanstalten und das ZDF eindeutig zur Netzneutralität bekannt. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass nicht nur Konzerne innovative Internetprojekte betreiben. Die technischen, logistischen und finanziellen Hürden sind derart niedrigschwellig, so dass es auch viele die Gesellschaft bereichernde Angebote von Privatpersonen oder nichtkommerziellen Einrichtungen gibt. Der kulturelle, soziale und wirtschaftliche Erfolg des Internets basiert wesentlich auf weitgehender Diskriminierungsfreiheit und einer neutralen Infrastruktur.

Die Enquête-Kommission bekennt sich daher zu dem nach wie vor ungemein erfolgreichen Best-Effort-Prinzip als fundierendem Element des Internets. Als unverzichtbarer Grundbestandteil der Netzneutralität muss die neutrale Übertragung von Datenpaketen mit Best Effort in der Ende-zu-Ende-Architektur des Internets weiter ausgebaut werden. Gleichzeitig ist jeglicher Anreiz für Access-Provider, eine Verknappung der Übertragungskapazitäten herbeizuführen, auszuschließen,

Dem freien und gleichberechtigten Netzzugang auf gleicher technologischer Grundlage (IP-Infrastruktur) kommt in hochinformatisierten Gesellschaften eine Schlüsselrolle in der Daseinsvorsorge zu. Teilhabe an demokratischen Prozessen, Meinungsbildung und Meinungsfreiheit, Erfolgschancen auf dem Arbeitsmarkt und der Zugang zu Wissen sind ohne einen überall in Deutschland möglichen diskriminierungsfreien Zugang zu breitbandigem Internet mit neutraler Datenübermittlung im 21. Jahrhundert kaum mehr möglich. Laut Artikel 87f Absatz 1 GG gewährleistet der Bund im Bereich der Telekommunikation flächendeckend angemessene und ausreichende privatwirtschaftliche Dienstleistungen. Ihm obliegt eine Gewährleistungs- und Überwachungsverantwortung im Sinne des Gemeinwohles.

Daher ist nachhaltig sicherzustellen, dass die Bürgerinnen und Bürger das Recht auf einen bezahlbaren Internetzugang erhalten, der frei von Diskriminierung, fair und transparent ist, unabhängig von den verwendeten Anwendungen, technischen Übertragungsprotokollen, Diensten, Inhalten, und ungeachtet des Absenders oder Empfängers. Endkunden erhalten einen Internetzugang, der sie Inhalte ihrer Wahl senden und empfangen lässt, Dienste und Anwendungen ihrer Wahl nutzen lässt, sowie Hardware und Software ihrer Wahl nutzen lässt. Gleiches gilt für Anwendungsentwickler und Inhalteanbieter.

Keine Inhaltekontrolle

Es ist ausdrücklich zu begrüßen, dass die Enquete-Kommission in ihrem Mehrheitsvotum eine Inhaltekontrolle ausdrücklich ablehnt, denn eine Kontrolle der Inhalte bedroht die Meinungs- und Informationsfreiheit als für das demokratische Miteinander konstitutives Element. Leistungsfähige Infrastrukturen sowie Offenheit und Vielfalt von Diensten und Inhalten im Internet sind Voraussetzungen für die Gewährleistung der Meinungsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 S. 1 Grundgesetz und Art. 11 Abs. 1 Charta der Grundrechte der Europäischen Union. Das Internet ist längst zu einem wichtigen Kommunikationsraum geworden. Regelungen zur Netzneutralität tragen zur Sicherung der kommunikativen Grundversorgung bei und stellen auch ein Element der Vielfaltssicherung dar. Insoweit bedarf es Vorkehrungen, die eine Einflussnahme der Netzbetreiber auf Inhalte oder den Transport bestimmter Inhalte ausschließen bzw. verhindern. Inhaltesteuerung und Inhaltekontrolle führen zwangsläufig zu Einschränkungen der Kommunikationsfreiheit. Daraus resultierende Entwicklungen bedingen negative Folgewirkungen für die Gesellschaft und können nur sehr schwer bzw. gar nicht rückgängig gemacht werden.

Internet-Sperren und Internetfreiheit

Netz-Sperren oder die Blockade von Inhalten sind nach Ansicht der Enquete-Kommission Internet und digitale Gesellschaft die massivste Form der Missachtung der Netzneutralität und weder mit den Werten des Netzes noch mit unserer freiheitlich demokratischen Grundordnung vereinbar. Dennoch gibt es immer wieder Bestrebungen, solche Sperren einzuführen oder durchzusetzen. Die Enquête-Kommission empfiehlt daher dem Deutschen Bundestag, gesetzlich die gänzliche oder teilweise Sperrung bzw. Blockade und Verlangsamung von Internet-Inhalten durch bzw. mit Hilfe der Access-Provider auszuschließen. Ausnahmen sollten nur auf expliziten Wunsch des Nutzers oder als technische Maßnahme zur Aufrechterhaltung des Netzbetriebes bzw. Sicherung der Funktionsfähigkeit des Netzes im Falle von Angriffen möglich sein.

Da dies Fragen der Grundrechte wie Meinungs- und Pressefreiheit nicht nur berührt, sondern auf gesetzgeberischen Handlungsbedarf zur Sicherung der Internetfreiheit verweist, regen wir an, diese grundlegenden Fragen innerhalb der Projektgruppe Demokratie und Staat zu behandeln.

Netzneutralität als Regulierungsziel

Im Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Novellierung des Telekommunikationsgesetzes (TKG) taucht der Begriff Netzneutralität im Gesetzestext noch nicht einmal auf. Die vorgesehenen Regelungen sind lediglich die Übernahme der ebenfalls sehr unverbindlichen europäischen Vorgaben. Zur Sicherstellung der Netzneutralität sind diese jedoch unzureichend. Die Netzneutralität muss vielmehr explizit zum Regulierungsziel erhoben werden, anstelle wie im vorliegenden Kabinettsentwurf vom 2.3.2011 nur im Begründungsteil des Gesetzes erwähnt zu werden. Gleiches gilt für die europäische Ebene, auf der die Kommission bereits 2009 im Rahmen der EU-Telekomreform die Netzneutralität als politisches Ziel und als von den nationalen Regulierungsbehörden zu fördernden Regulierungsgrundsatz vorgegeben hat.

Die Gewährleistung von Netzneutralität sollte daher als eines der Regulierungsziele des TKG aufgenommen werden. Der Begriff der Netzneutralität ist als gleichberechtigte und diskriminierungsfreie Übertragung von Daten im Internet zu verstehen, ungeachtet ihrer Herkunft, ihres Zieles, ihres Inhaltes, verwendeter Anwendungen, technischer Übertragungsprotokolle und benutzter Geräte. Die Motive hierfür sind in der Gesetzesbegründung zu erläutern. Insbesondere sollen die Netzneutralität und die damit verbundenen niedrigen Marktzugangsschranken die Vielfalt von Inhalten, Diensten und Diensteanbietern fördern, die wiederum der Meinungsfreiheit, der wirtschaftlichen Entwicklung und dem technischen Fortschritt dient. In der Sache geht es darum, das Verlangsamen, Benachteiligen oder Blockieren von Inhalten, Diensten oder Diensteanbietern ohne hinreichenden sachlichen Grund zu verhindern und die für das Telefonnetz bereits vorgeschriebene „Any-to-any“-Kommunikation auch im Internet nachhaltig zu gewährleisten.

Grundsätzliche Gleichbehandlung von Mobilfunk- und Festnetzen

Mobilfunk und Festnetz sind bei der Frage der Netzneutralität gleich zu behandeln, sofern nicht zwingende Gründe ein unterschiedliches Netzwerkmanagement rechtfertigen. Anzuerkennen ist, dass die Strukturunterschiede im Hinblick auf die Eigenschaft als „shared medium“ zu unterschiedlichen Feststellungen hinsichtlich konkreter Engpasssituationen führen können.

Diskriminierungsverbot

Es sollte ein ausdrückliches Diskriminierungsverbot für den Datentransport im Internet aufgenommen werden, insbesondere um Wettbewerbsbeschränkungen zu vermeiden. (… s.u. „Inhalte“)

Anreize zum Netzausbau

Mögliche Maßnahmen des Netzwerkmanagements dürfen keine Anreize schaffen den Netzausbau oder die Erweiterung von Backbone-Kapazitäten zu reduzieren, beispielsweise indem bei einer Verknappung höhere Entgelte verlangt werden können.

Transparenz und Netzwerkmanagement:

Informations- und Transparenzverpflichtungen der Netzbetreiber

Es sollten umfassende Informations- und Transparenzverpflichtungen der Netzbetreiber gegenüber der Bundesnetzagentur sowie Marktbeteiligten (insbesondere Diensteanbieterrn und Endkunden) festgelegt werden, um so die notwendigen Informationen über wesentliche Maßnahmen des Netzwerkmanagements und andere Eingriffe in die Datenübertragung sicherzustellen.

Stärkung des Wettbewerbs und der Nutzerrechte

Die vorgenannten Regelungen dienen auch der Stärkung eines fairen, chancengleichen Wettbewerbs. Es sollten zudem Vorschriften hinsichtlich der Qualität und Transparenz von Diensten aufgenommen werden, um eine bessere Kosten- und Qualitätskontrolle zu ermöglichen. Hierbei sollte eine verpflichtende vertragliche Zusicherung einer in der Regel tatsächlich erreichten Mindestgeschwindigkeit durch den Breitbandanbieter im Festnetz vorgesehen werden. Dies dient der Abgrenzung zu der theoretisch erzielbaren maximalen Downloadrate, die beworben, aber oftmals gerade nicht erreicht wird.

Kunden sollte ein Sonderkündigungsrecht eingeräumt werden, falls

  • - die vertraglich zugesicherten Mindestgeschwindigkeiten wiederholt nicht eingehalten werden oder
  • - ihr Anbieter nach Feststellung eines erheblichen Verstoßes gegen Netzneutralität durch die Bundesnetzagentur diesen nicht unverzüglich abstellt und der Kunde direkt davon betroffen ist.

Rolle der Bundesnetzagentur

Die Bundesnetzagentur wird mit der Durchsetzung der Netzneutralität in Deutschland beauftragt. Ihr sind dabei durch den Bundestag genehmigte Mess-, Kontroll- und Sanktionsinstrumente an die Hand zu geben. Sie sollte dem Deutschen Bundestag und dem Beirat der Bundesnetzagentur einen jährlichen Bericht zum Stand der Netzneutralität in Deutschland vorlegen; darin aufzunehmen sind insbesondere Aussagen über

  1. die Anzahl und Behandlung festgestellter Verstöße gegen Netzneutralität,
  2. die Qualität des Netzes, auch im Hinblick auf mögliche Kapazitätsengpässe und ggf. empfohlene Maßnahmen zu deren Überwindung,
  3. die Sicherung von „Best Effort“ und von Qualitätsstandards
  4. die Entwicklung, Auswirkungen und Folgen von Transport- bzw. Qualitätsklassen auf das bestehende Internet.

Ausgestaltung von Transparenz/kein anlassunabhängiges Monitoring des Datenverkehrs/Netzwerkeingriffe und deren Kriterien müssen Regulierern und Öffentlichkeit mitgeteilt werden

Für alle Zugangsanbieter gilt das europäische Transparenzgebot, welches auch in der anstehenden Novelle des Telekommunikationsgesetzes mit zu integrieren ist. Internet Service Provider müssen daher ihre Maßnahmen zum Netzwerkmanagement und entsprechende Messdaten kontinuierlich und verständlich für Kundinnen und Kunden öffentlich machen und den jeweiligen regulierenden Institutionen übermitteln. Abweichungen von Transparenzregeln und den Mindestanforderungen der zugesagten Dienstqualität oder Behinderungen des Datenverkehrs sind durch die Regulierer entschieden zu sanktionieren. Zum Transparenzgebot gehört, dass nur netzneutrale Angebote als „Internetzugang“ vermarktet werden dürfen. Insbesondere mobile Angebote, die nicht auf dem Best Effort-Prinzip beruhen, dürfen allenfalls als „Onlinezugänge“ bezeichnet werden.

Kann-Bestimmungen zur Transparenz in öffentlichen Telekommunikationsnetzen bieten keinen hinreichenden Schutz. Statt einer Ermächtigung zur Rechtsverordnung sollten direkte anwendbare verbindliche Vorgaben dafür sorgen, dass Informationen über alle vom Netzbetreiber zur Messung und Kontrolle des Datenverkehrs eingerichteten Verfahren, um eine Kapazitätsauslastung oder Überlastung einer Netzverbindung zu vermeiden, aktuell, ausreichend, vergleichbar und transparent zur Verfügung gestellt werden müssen. Gleiches sollte für mögliche Auswirkungen dieses Verfahrens auf die Dienstequalität gelten. Dies beinhaltet die ständige öffentliche Bereitstellung transparenter, vergleichbarer, ausreichender und aktueller Informationen über alle vom Betreiber zur Messung und Kontrolle des Datenverkehrs eingerichteten Verfahren, um eine Kapazitätsauslastung oder Überlastung einer Netzverbindung zu vermeiden, und über mögliche Auswirkungen dieses Verfahrens auf die Dienstequalität.

Die Bundesnetzagentur soll in Zusammenarbeit mit den Verbraucherzentralen und dem Datenschutzbeauftragten des Bundes aufgrund der von Diensteanbietern verpflichtend zu publizierenden Maßnahmen zum Netzwerkmanagement Gütesiegel für den neutralen, diskriminierungsfreien Internetzugang vergeben können. Bewertungskriterien für die Angebote der Provider sind u.a.:

  1. die Zulassung jedes IP-basierten Verkehrs,
  2. dessen Diskrimierungsfreiheit,
  3. die Angemessenheit der vorgenommenen Maßnahmen zum Netzwerkmanagement,
  4. der Verzicht auf anlassunabhängiges Monitoring des Datenverkehrs.

Die Bundesnetzagentur ist nach den Regelungen des neuen Telekommunikationsgesetzes vom Bundeswirtschaftsministerium zu ermächtigen, die nachhaltige Durchsetzung der Netzneutralität in Deutschland zu sichern.

Für eine Überwachung der neutralen Datenübermittlung im gesamten Netz sind mehrere Messmethoden denkbar, beispielsweise durch gezielt an Router und Endgeräte angeschlossene Messboxen. Entsprechende Projekte sind von der europäischen IP-Adress-Registry Reseaux IP (RIPE) und dem britischen Regulierer OFCOM angestoßen worden. Für Endnutzer ist eine benutzerfreundliche Kombination von Open-Source-Tools, z.B. Switzerland von der Electronic Frontier Foundation oder netalyzr des International Computer Science Institute, mit von den Regulierern teilweise bereits zur Verfügung gestellten Anwendungen wie www.broadband.gov/qualitytest anzustreben. In jedem Fall sind Geschwindigkeitsmessungen unbedingt von unabhängigen Institutionen wie der Bundesnetzagentur durchzuführen und auszuwerten. Techniken zur Deep Packet Inspection (DPI) dürfen dabei in keinem Fall verwendet werden. Die Enquête-Kommission empfiehlt, für die Programmierung der entsprechenden Software und die Überwachung und Kommunikation der Messergebnisse die Bundesnetzagentur als zuständigen Regulierer entsprechend auszustatten.

Die Bundesnetzagentur prüft regelmäßig ohne vorherige Ankündigung die so erhobenen Daten zur Neutralität des Internetzugangs und veröffentlicht die Ergebnisse der Prüfung. Um die Einhaltung der Netzneutralität zu sichern, sind der Bundesnetzagentur unter Berücksichtigung des europäischen Rechtsrahmens ausreichende Kontroll- und Sanktionsinstrumente an die Hand zu geben, um Verstößen effektiv entgegenzuwirken bzw. diese wirksam zu ahnden. Gleiches gilt für Beschwerden wegen illegitimen Netzwerkmanagement und abgelehnten Peering-Ersuchen.

„Any-to-any“-Prinzip stärken

Jeder Nutzer von Telekommunikationsdiensten soll grundsätzlich Zugang zu jedem Inhalt bzw. jeder Anwendung im Internet haben – zugleich soll grundsätzlich jeder Inhalte im Internet anbieten können.

Sicherung von Qualitätsstandards

Die Bundesnetzagentur sollte ferner ermächtigt werden, angemessene Qualitätsstandards für die Durchleitung von Datenpaketen festzulegen, um den dynamischen und stetigen Ausbau der „Best-Effort“-Qualität im Internet zu sichern, Diensteanbieter und Endkunden zu schützen und einen fairen Wettbewerb zu gewährleisten. Für den Fall einer über unwesentliche Einzelfälle hinausgehenden grundsätzlichen Gefährdung der Netzneutralität sollte die Bundesnetzagentur zu einem entsprechenden Vorgehen verpflichtet werden.

Kriterien zur Bewertung von Netzwerkmanagement

Für die Bewertung der verwendeten Netzwerkmanagementtechniken müssen objektive, dynamisch an die technische Entwicklung anzupassende Kriterien entwickelt werden. Netzwerkmanagement darf angewandt werden, soweit dies diskriminierungsfrei geschieht (d.h. keine Blockaden, Verlangsamungen etc. enthält) und an einem legitimierten Zweck orientiert ist. Dazu gehören:

  1. Maßnahmen zur Aufrechterhaltung der Sicherheit und Integrität eines Netzes (z.B. Abwehrmaßnahmen gegen Denial-of-Service-Angriffe),
  2. Maßnahmen, die auf einer bewussten Wahl der Nutzerinnen und Nutzer beruhen und
  3. Maßnahmen, die den Verkehr im Falle eines eventuell auftretenden Kapazitätsengpasses aufrecht erhalten.

Eine Ungleichbehandlung unterschiedlicher Transport- bzw. Diensteklassen im Internet ist also nur bei zeitkritischen Diensten und ausschließlich zur technischen Effizienzsteigerung zulässig, wenn dabei der Zugang und die Verbindungsqualität zu anderen Inhalten, Anwendungen und Geräten weder blockiert noch behindert oder verschlechtert wird.
Verwendete Verfahren zum Netzwerkmanagement müssen grundsätzlich durch die Datenschutzbeauftragten des Bundes überprüft werden können, insbesondere, wenn mit Ihnen potentiell eine Überwachung des Kommunikationsverhaltens einzelner Bürgerinnen und Bürger verbunden ist. Telekommunikationsunternehmen und Regulierer müssen Ihre Maßnahmen zum Netzwerkmanagement proaktiv von Datenschutzbeauftragten auf ihre Rechtmäßigkeit, Anlassbezogenheit und Verhältnismäßigkeit überprüfen lassen.

Keine Deep Packet Inspection

Jede Form der Deep Packet Inspection (DPI) muss jedoch als Verstoß gegen die Netzneutralität und gegen das Kommunikationsgeheimnis (nach Art. 10 I GG) interpretiert werden, da stets der konkrete Inhalt der Datenpakete und die Art des Protokolls oder zusätzlich die Identität des Absenders (Verbindungsdaten) erkundet wird. Das technische Durchleuchten des Inhalts der Kommunikationsdaten mit Methoden der DPI ist abzulehnen und gesetzlich zu untersagen.

Netze:

Ausbau des Peerings zwischen Netzbetreibern

Handlungsbedarf auf technisch-organisatorischer Ebene besteht weiterhin hinsichtlich der Zusammenschaltung der Netze einzelner Serviceprovider („peering“). Hier sollte zur Vermeidung von Kapazitätsengpässen und besseren Vernetzung das Peering zwischen Netzbetreibern stark ausgebaut und vereinfacht werden. Da sich große Netzbetreiber oft gegen direkte Zusammenschaltungen wehren, sollte die Ablehnung eines Peering-Ersuchens begründungspflichtig sein und Unternehmen die Möglichkeit zur Beschwerde bei der Bundesnetzagentur gegeben sein.

Die Enquête-Kommission empfiehlt, die Strukturen des Peering-Markts in Deutschland durch unabhängige wissenschaftliche Untersuchungen zu untersuchen, damit Kapazitätsengpässe durch bessere Vernetzung der Anbieter untereinander vermieden werden können.

Verstärkter Einsatz von Proxy-Servern

Zur Vermeidung von Engpässen, Reduzierung von über große Strecken zu übertragenden Datenmengen und Ausnutzung der vorhandenen Kapazitäten hat sich seit langem der Einsatz von Proxy-Servern etabliert. Diese speichern häufig übertragene Dateien zwischen und können sie Nutzerinnen und Nutzern schnell zur Verfügung stellen. Die Enquête-Kommission empfiehlt daher den verstärkten Einsatz von Proxy-Servern. Die Proxy-Nutzung darf dabei nicht zwangsweise erfolgen und muss von den Nutzern immer abschaltbar sein.

Förderung offener, stabiler und hoch entwickelter Breitbandnetzwerke

Eine dauerhafte Sicherung der Netzneutralität ist nur durch einen beschleunigten, zielstrebigen und nachhaltigen Ausbau des Breitbandzugangs möglich, mit dem strukturelle Kapazitätsengpässe vermieden werden.4 Dies gilt insbesondere auch für ländliche Gebiete und betrifft die kontinuierliche flächendeckende Verbesserung von Upload- und Downloadraten.

Zur Sicherstellung einer angemessenen Grundversorgung der Bevölkerung muss entschiedener als bisher der Ausbau einer flächendeckenden und leistungsfähigen Breitbandinfrastruktur vorangetrieben werden, um auch auf diese Weise allen eine gleichberechtigte Teilhabe an der Informationsgesellschaft zu ermöglichen. Die Enquête-Kommission empfiehlt ausdrücklich eine deutliche Forcierung des Netzausbaus, die deutlich über die bisherige Breitbandinitiative der Bundesregierung hinaus geht.

Die Sicherstellung eines breitbandigen Zugangs ist Bestandteil der kommunikativen und medialen Daseinsvorsorge und eine zwingende Voraussetzung dafür, die Chancengleichheit der Bürgerinnen und Bürger zu wahren und der Gefahr einer digitalen Spaltung zu begegnen. Unter Beachtung der europarechtlichen Vorgaben muss daher ein Internet- bzw. Breitband-Universaldienst rechtlich verankert werden. Ein solcher Internet-Universaldienst soll sicherstellen, dass eine angemessene Breitband-Grundversorgung auch dann verwirklicht wird, falls und soweit wettbewerbliche Lösungen nicht greifen.

Der existierende Breitbandatlas soll durch Messungen der Bundesnetzagentur und als Kommentare sichtbare Rückmeldungen von Bürgerinnen und Bürgern auf die Objektivität seiner Datengrundlagen hin überprüft werden. Die Gütesiegel zum neutralen, diskriminierungsfreien Netzzugang sollen als eigene Komponente im Breitbandatlas angezeigt werden.

Handlungsbedarf auf europäischer und internationaler Ebene/Einheitliche internationale Grundsätze zur Wahrung der Netzneutralität und zum Erhalt einer weltweit harmonisierten IP-basierten Infrastruktur

Die Bundesregierung muss sich kontinuierlich auf europäischer und internationaler Ebene für den Erhalt der Netzneutralität einsetzen und darauf hinwirken, dass die Prinzipien der Netzneutralität in supranationalem Recht verankert werden, unter anderem durch international verbindliche Regeln. Zur dauerhaften Sicherung müssen die Erkenntnisse der nationalen Regulierungsbehörden im Gremium Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (GEREK) zusammengeführt werden. Die Enquête-Kommission empfiehlt dem Bundestag, sich auf europäischer Ebene für eine kontinuierliche Verbesserung des Rechtsrahmens zur Sicherung der Netzneutralität einzusetzen.

Richtlinien zur Bewertung und Aufrechterhaltung der Netzneutralität auf internationaler Ebene sollten im Rahmen des Internet Governance Forums (IGF) diskutiert und verabschiedet werden. Dabei ist entschieden darauf zu achten, dass die Protokolle der IP-basierten Infrastrukturen der Zukunft weltweit harmonisiert werden. Relevante Stakeholder, darunter die Internet Engineering Taskforce (IETF) und die Akteure der digitalen Zivilgesellschaften, sind in diesen Prozess mit einzubeziehen.


Und dann gibt es noch einen weiteren Ergänzungstext als Antrag der Sachverständigen Alvar Freude, Constanze Kurz, Markus Beckedahl und der Fraktionen der SPD, DIE LINKE und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, der am Ende von Kapitel V (Inhalte) eingefügt werden soll.

Chancen und Herausforderungen für die Stärkung der Meinungsvielfalt sowie Meinungs- und Rezipientenfreiheit

Das Internet ermöglicht erstmals vielen Menschen, sich kostengünstig und mit einfachen Mitteln aus beliebigen weltweiten Quellen als Rezipient zu informieren und selbst als Sender aktiv zu werden. Bertolt Brechts Radiotheorie, die er 1932 in seinem Vortrag Der Rundfunk als Kommunikationsapparat artikulierte, kann durch das Internet Realität werden. Damals forderte er, dass der Rundfunk zu einem Kommunikationsmedium ausgebaut werden soll, also zu einem Medium bei dem jeder sowohl Empfänger als auch Sender werden kann:

„Der Rundfunk ist aus einem Distributionsapparat in einen Kommunikationsapparat zu verwandeln. Der Rundfunk wäre der denkbar großartigste Kommunikationsapparat des öffentlichen Lebens, ein ungeheures Kanalsystem, das heißt, er wäre es, wenn er es verstünde, nicht nur auszusenden, sondern auch zu empfangen, also den Zuhörer nicht nur hören, sondern auch sprechen zu machen und ihn nicht zu isolieren, sondern ihn auch in Beziehung zu setzen.“ 1

Diese Utopie hat sich in demokratischen Rechtsstaaten durch das Netz bereits in weiten Teilen realisiert: Neben die traditionellen Medien treten mit dem Internet neue Medien wie Blogs, Podcasts, Foren, Soziale Netzwerke, Video-Plattformen oder Microblogging-Dienste und eröffnen eine einfache Möglichkeit zum Kommunizieren und zum Verbreiten beliebiger Inhalte. Wahlweise greifen Nutzer auf Plattformen von (nicht-)kommerziellen Anbietern zurück oder betreiben ihr eigenes Medium auf einem eigenen Server. In den vergangenen Jahren hat sich in vielen Staaten eine aktive „Blogosphäre“ entwickelt: Blogger, die sich untereinander austauschen und über verschiedene Themen schreiben. Es gibt aber auch eine Reihe weiterer unterschiedlichster Publikations- und Kommunikationsmöglichkeiten. Viele dieser neuen Publikationen besetzen dabei Nischen, die von traditionellen Medien nicht, oder zumindest nur bedingt bedient werden (können) und tragen damit zu Meinungsvielfalt, Teilhabe und demokratischen Emanzipationsprozessen bei. Die neue Medienlandschaft entwickelt sich hin zu mehr Vielfalt und auch klassische Massenmedien greifen nicht selten einzelne Themen aus den Nischen auf.

Doch diese neuen Möglichkeiten zur freien Meinungsäußerung, zur Rezipienten- und Informationsfreiheit – also das Recht eines Jeden, sich aus allen öffentlich zugänglichen Quellen frei zu unterrichten – und zur Kommunikation werden in Staaten, in denen die Sicherung der Grundrechte nicht dauerhaft gewährleistet ist, immer wieder eingeschränkt. Eine neutrale Übermittlung von Inhalten über das Internet ist in autoritär regierten Ländern ohne rechtsstaatliche Tradition eher Ausnahme als Regel.

Demgegenüber setzt das existierende europäische und deutsche Recht eine neutrale Übermittlung von Inhalten über das Internet voraus. Artikel 5, Absatz 1, Satz 1 des Grundgesetzes verpflichtet den Staat zur Sicherung der Meinungsfreiheit und Meinungsvielfalt, die auf freiem, unzensierten Fluss von Informationen beruht. Die Norm des Artikels 11 Absatz 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union kennt eine vergleichbare Garantie. Die Teilhabe am modernen Wirtschafts- und Gesellschaftleben hängt ebenfalls von einem diskriminierungsfreien, transparenten und wirtschaftlichen Internetzugang ab.

Der Zugang auf Basis der gleichen IP-Infrastruktur als technologischer Grundlage und das diskriminierungsfreie Senden und Empfangen von Daten über das Internet kann als Teil des Grundrechts auf Meinungs- und Rezipientenfreiheit sowie informationelle Selbstbestimmung verstanden werden. Netzwerkmanagement, das zum Nachteil von Sender oder Empfänger in den Datenverkehr unverhältnismäßig eingreift, stellt nicht nur in Staaten, in denen individuelle Freiheiten nicht rechtsstaatlich gesichert sind, potenziell eine Gefährdung der Netzneutralität auf Ebene der Inhalte dar. Dies gilt insbesondere für Techniken zur Inspektion von Datenpaketen auf ihren Inhalt hin, um gezielte Geschwindigkeitsdrosselungen einzelner Inhaltstypen oder Sperrungen von Anwendungen, Protokollen, Geräten oder Adressen zu erreichen.

Netzseitige Sperrung illegaler Inhalte

Bei den Protesten in mehreren nordafrikanischen Staaten Anfang 2011 konnte man beobachten, wie die Regierungen Netzzensur-Techniken in verschiedenem Umfang und unterschiedlichen Szenarien eingesetzt haben, um den Zugang ins Internet einzuschränken oder zu unterbinden. Häufig wurde – wenn nicht schon zuvor geschehen – der Zugang zu beliebten sozialen Netzwerken und anderen der Kommunikation dienenden Webseiten wie Youtube, Wikipedia, Facebook oder Twitter zentral blockiert. Damit sollte verhindert werden, dass sich Bürger aus freien Quellen informieren können bzw. selbst zum Sender werden, um etwa von Demonstrationen Bilder und Videos hochzuladen oder Proteste zu koordinieren. Eine zusätzliche Möglichkeit ist die Drosselung des Internetzugangs im Falle von Protesten. Dies wurde das erste Mal 2009 während der „Grünen Revolution“ im Iran in großem Umfang beobachtet. Das Ziel der Drosselung war es, Nutzer daran zu hindern, Videos der Proteste zu verbreiten oder sich diese anzuschauen. Die Regierung von Bahrain kopierte diese Strategie während Protesten im Frühjahr 2011. Im Zuge der Revolution in Ägypten 2011 entschloss sich das damalige Regime zu einer neuen Art der Diskriminierung: Das Internet wurde für mehrere Tage fast vollständig abgeschaltet.

Technisch aufwendigere Maßnahmen zur Internetkontrolle werden in China angewandt, die in ihrer Gesamtheit als „Great Firewall of China“ (chin. 防火长城, fánghuŏ chángchéng) bezeichnet werden. Dabei kommen mehrere Methoden zum Einsatz. Von der einfachen Blockade bestimmter IP-Adressen und Webseiten bis hin zur Analyse der Datenpakete auf verbotene Schlüsselwörter. Wird beispielsweise das Wort Falun Gong (chin. 法輪功 / 法轮功, Fǎlún gōng), entdeckt, wird die betreffende Internet-Verbindung gekappt.

Das Instrument der Netzsperren wird aber nicht nur in autoritären Staaten genutzt. Auch in Europa gibt es mehrere Staaten, in denen eine Blockade von Internet-Inhalten beim Access-Provider stattfindet. Häufig wird dies mit dem Kampf gegen Darstellungen sexuellen Missbrauchs von Kindern („Kinderpornografie“) begründet, oft werden aber auch andere Inhalte blockiert. So stehen in Dänemark beispielsweise Filesharing-Webseiten auf der Sperrliste, in Italien werden ausländische Glücksspiel-Angebote blockiert, in anderen Ländern werden Urheberrechtsverletzungen blockiert.

In der Bundesrepublik sind Internet-Sperren mit dem Zugangserschwerungsgesetz breit diskutiert worden. Aber auch in anderen Bereichen sind in Deutschland immer wieder von staatlicher Seite eine Begehrlichkeit zu erkennen gewesen, sich dem Werkzeug von Netzsperren zu bedienen. Dies gilt insbesondere für den Bereich des Gefahrenabwehrrechts. So wurden 2002 und 2010 landesrechtliche Sperranordnungen in NRW angeordnet.

Sperren sind in Deutschland insgesamt in verschiedenen Gesetzen vorgesehen, dabei überwiegt das Gefahrenabwehrrecht der Länder:

• Das bereits erwähnte Zugangserschwerungsgesetz wurde im Juni 2009 verabschiedet, Sperren aber bis heute nicht angewendet. Im April 2011 beschloss die Bundesregierung, ein Gesetz zur Aufhebung des Zugangserschwerungsgesetzes auf den Weg zu bringen. Das Kabinett hat zwischenzeitlich einen entsprechenden Gesetzentwurf verabschiedet und in das parlamentarische Verfahren eingebracht.
• § 20 Abs. 4 Jugendmedienschutz-Staatsvertrag in Verbindung mit § 59 Abs. 4 Rundfunkstaatsvertrag (RStV) sieht Netzsperren vor. Die Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) hat Sperranordnungen angedroht, allerdings bisher nicht durchgeführt. Die Reichweite der Regelung ist in der Fachwelt aber strittig.
• § 59 Abs. 3 S. 2 Rundfunkstaatsvertrag (RStV) als eigenständige Rechtsgrundlage. Auch hier ist die Reichweite strittig.
• § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 5 Glücksspiel-Staatsvertrag (GlüStV), ebenso mit strittiger Reichweite.
• Im 2007 durch das Telemediengesetz (TMG) abgelösten Mediendienste-Staatsvertrag (MDStV) war eine Regelung enthalten, auf Basis der die Sperrverfügungen 2002 in NRW erlassen wurden.

Aber auch auf nichtstaatlicher Basis wurden in Deutschland schon Inhalte blockiert. So ging der deutsche Access-Provider Freenet 2004 durch aktives Blockieren gegen kritische Webseiten vor. In zwei Foren sammelten sich Kunden und äußerten Kritik am Geschäftsgebaren von Freenet. Diese beiden Foren wurden für Freenet-Kunden gesperrt, wer diese aufrufen wollte, wurde auf die Freenet-Webseite umgeleitet.6 Erst auf großen öffentlichen Druck wurde die Sperre wieder aufgehoben.

2007 hat der Acces-Provider Arcor mehrere ausländische Pornografie-Webseiten blockiert. Vorausgegangen war eine Abmahnung einer Firma, die selbst Erotik-Filme anbietet und sich über den mangelnden Jugendschutz beschwerte.7 Als Kollateralschaden wurden 3,5 Millionen einzelne, unbeteiligte Websites mit blockiert. 2008 wurde die Sperranordnung 2008 vom Landgericht Frankfurt endgültig aufgehoben, eine höchstrichterliche Entscheidung ist nicht vorhanden.

Verfassungsrechtliche Einordnung

Für eine demokratische Gemeinschaft ist es nach Ansicht der Enquête-Kommission Internet und digitale Gesellschaft unabdingbar, dass jeder das Recht hat, auf alle öffentlichen Quellen ungehindert zuzugreifen und Inhalte beliebig zu verbreiten. Dieses Grundrecht ergibt sich auch aus Artikel 19 der allgemeinen Erklärung der Menschenrechte:

„Jeder hat das Recht auf Meinungsfreiheit und freie Meinungsäußerung; dieses Recht schließt die Freiheit ein, Meinungen ungehindert anzuhängen sowie über Medien jeder Art und ohne Rücksicht auf Grenzen Informationen und Gedankengut zu suchen, zu empfangen und zu verbreiten.“

Auch das Bundesverfassungsgericht sieht die Informations- oder Rezipientenfreiheit als wesentliches Element von wehrhaften Demokratien. Laut der Entscheidung zur „Leipziger-Volkszeitung“ vom 3. Oktober 1969 (BVerfGE 27, 71) umfasst das Recht, sich frei zu unterrichten, sowohl die schlichte Informationsaufnahme als auch die aktive und ungehinderte Informationsbeschaffung. Ungehindert bedeutet dabei frei von rechtlich angeordneter oder faktisch verhängter staatlicher Abschneidung, Behinderung, Lenkung, Registrierung und sogar „frei von unzumutbarer Verzögerung“. Auf das Thema Netzneutralität übertragen bedeutet dies, dass einzelne Datenströme nicht vor anderen bevorzugt, verlangsamt oder blockiert werden dürfen, da dies den gleichwertigen freien Informationsaustausch behindert oder zumindest unzumutbar verzögert.

So wie das Internet viele Freiheiten ermöglicht, ist es auch technisch in vielfacher Weise kontrollierbar. Insbesondere autoritäre Regime versuchen, das Netz zu territorialisieren, was jedoch mit den Grundrechten der Meinungs- und Rezipientenfreiheit in Widerspruch geraten kann und wird. Diskriminierungsfreies Senden und Empfangen von Inhalten ist vor diesem Hintergrund als ein konstituierendes Moment des Internets und der Netzfreiheiten zu betrachten – und zu bewahren. Es ist ein entscheidender kultureller Wert für die Unterstützung der Menschenrechte weltweit.

Die Enquête-Kommission Internet und digitale Gesellschaft lehnt daher die Blockade oder Sperrung von Inhalten auf der Ebene von Access-Providern grundsätzlich ab. Dies gilt auch für eine künstliche Verlangsamung, die den betreffenden Dienst unbrauchbar macht oder im Ergebnis mit einer Sperre gleichzusetzen ist. Ausnahmen sind nur auf expliziten Wunsch des Nutzers oder als technische Maßnahme zur Aufrechterhaltung des Netzbetriebes im Falle von Angriffen möglich. Rechtswidrige Inhalte müssen gelöscht, also an der Quelle, bekämpft , nicht aber mit symbolpolitischen Sperren belegt werden.

Neben der grundsätzlich per se in Zweifel zu ziehenden rechtsstaatlichen Qualität dieser Mittel sind die Rechtsgrundlagen für solche Sperrverfügungen de lege lata jedoch leider in Tatbestand und Reichweite größtenteils unklar formuliert. Über ihre Reichweite und Wirksamkeit herrscht daher in der Rechtswissenschaft Streit, der zuletzt auf verfassungsrechtliche Unklarheiten zurückzuführen ist. Insbesondere Reichweite einzelner Grundrechtstatbestände wie etwa solcher aus Artikel 5 des Grundgesetzes sind dabei genauso streitig gestellt wie die grundsätzliche Betroffenheit des Telekommunikationsgeheimnisses. Dies ist in Ansehung der Bedeutung dieser für eine Demokratie schlichtweg konstituierenden Grundrechte und des Folgenreichtums möglicher (und in Folge unzureichender Rechtgrundlagen bereits ungerechtfertigter) Eingriffe mehr als unbefriedigend.

Eine generelle Klarstellung erscheint daher nicht zuletzt aus elementaren rechtsstaatlichen Erwägungen angezeigt und hierzu bedarf es einer Überprüfung auf einfachgesetzlicher aber auch auf verfassungsrechtlicher Grundlage.

Aufgrund der hier einschlägigen unterschiedlichen Gesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern (etwa Artt. 70 Abs. 1, 73, 74 GG) erscheint es jedoch nur schwer möglich auf einfachgesetzlicher Ebene, einen einheitliche Regelungsmaßstab zu verankern, der die Anwendung dieses äußerst grundrechtsstrapazierenden Werkzeugs der Netzsperren angemessen reglementieren und unter Achtung der grundrechtlichen Garantien unser Verfassung einzugrenzen vermag.
Eine entsprechende explizite Regelung im Telekommunikationsgesetz etwa würde zunächst nur den Bund, nicht jedoch die für das Gefahrenabwehrrecht zuständigen Länder binden.

Neben einer bundesrechtlichen Vorschrift im Telekommunikationsgesetz wäre auf Ebene der Bundesländer aus praktischen Erwägungen anstelle von isolierten – und im Zweifel nicht weiter abgestimmten – gesetzlichen Regelungen in den einzelnen Rechtsordnungen ein entsprechender Staatsvertrag aller Bundesländer denkbar.

Darüber hinaus ist eine dritte Regelungsoption in den Blick zu nehmen, die Festschreibung in der Verfassung. Denn wie bereits ausgeführt, ist bereits hier derzeit nicht unstreitig, in welche grundrechtlich verbrieften Freiheiten im Zweifel durch solche Maßnahmen wie Netzsperren – oder auch eine Beeinflussung der Netzneutralität – überhaupt eingegriffen wird.

Zunächst kann man zur Lösung dieses Problems auf verfassungsrechtlicher Ebene davon ausgehen, dass die entwicklungsoffenen grundrechtlichen Garantien von Artikel 5 Absatz 1 des Grundgesetzes heutzutage so zu interpretieren sind, dass auch neben dem Medienleitbild des Rundfunks- und der Presse auch die Internetkommunikation erfasst ist. Im Zuge einer solchen Auslegung wäre ferner die Umdeutung des Zensurverbots in Artikel 5 Absatz 3 des Grundgesetzes in der Weise denkbar, dass im Bereich von gesperrten Internetangeboten aufgrund der Eigenart der Netzkommunikation stets von einer verbotenen (Vor-)Zensur auszugehen ist, die ihrerseits insbesondere die Informationsfreiheit in verfassungswidriger Weise einschränken würde.

Jedoch scheint eine solche Umdeutung zumindest in ihrer praktischen Anwendung problematisch. Denn eine entgegenstehende Auslegung der entsprechenden Grundrechtstatbestände durch das Bundesverfassungsgericht lässt hierfür jedenfalls zur Zeit wohl keinen allzu großen Raum.

Als eine weitere Möglichkeit wäre daher die explizite Erweiterung der Kommunikationsfreiheiten12 und des Verbots der (Vor-)Zensur zu prüfen.

Bei einer solchen Erweiterung wäre auch dem Problem begegnet, dass die Internetkommunikation bislang in Ermangelung von Alternativen zwangsweise in die verfassungsrechtlichen Medienleitbilder des Rundfunks- und der Presse stattfindet. Eine Zuordnung ist hierbei zum nicht immer eindeutig möglich zum anderen besteht damit die Gefahr einer Verkürzung von kommunikationsrechtlichen Schutzbereichen.

Da dies aber viele weitergehende Fragen aufwirft, regen wir an, dies in der Projektgruppe Demokratie und Staat eingehend zu betrachten.

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August 18 2011

“Das Internet braucht Regulierung”

Bei Politik-Digital gibt es ein lesenswertes Interview mit der Politikwissenschaftlerin Jeanette Hofmann zur Enquete-Kommission, Urheberrecht, Netzneutralität und Internetregulierung: “Das Internet braucht Regulierung”.

Sie sagten zu Anfang unseres Gespräches, dass Sie vor allem der Bereich Regulierung des Netzes interessiert. Wie positionieren Sie sich in punkto Netzneutralität bzw. staatlicher Eingriffe?

Ich würde die Regulierung des Netzes nicht nur mit staatlichen Eingriffen gleichsetzen. Schließlich kann es auch private Regulierungen geben: Ein Beispiel dafür sind technische Standards. Und wenn beispielsweise Provider Traffic-Management betreiben, dann regulieren sie das Netz auch auf ihre Weise. Ich komme selbst aus einer eher libertären Ecke. Auch die gesamte Netzgemeinde der 1990er Jahre hat sich sehr gegen staatliche Eingriffe gewehrt. Doch aus meiner Sicht war das eindeutig zu kurz gesprungen. Meiner Meinung nach sind staatliche Gesetze in einigen Bereichen notwendig: wie bei der Netzneutralität. So lässt sich beobachten, dass das mobile Internet schon mit viel mehr Restriktionen versehen ist als das stationäre Internet. Es ist bedauerlich, dass die Bundesnetzagentur derzeit die Position der Telekom zu Leistungsklassen vertritt. Für mich ist das ein grundsätzlich falscher Ansatz. Wir müssen stattdessen einen aggressiven Netzausbau betreiben – dann kommt es auch nicht zu Engpässen bei der Netznutzung. Staatliche Eingriffe halte ich darüber hinaus auch in punkto Datenschutz und Menschenrechte für nötig. Es kommt ja auch immer wieder die Idee auf, dass es einer weltweiten Charta bedarf, um die Rechte der Nutzer im Internet zu schützen – das unterstütze ich. Generell ist es ja so, dass die Nutzer meist vereinzelt auftreten, während sich die Industrie in Verbänden zusammenschließt und auf diese Weise ihre Interessen organisiert. Daher denke ich auch, dass der Konsumentenschutz den Gesetzgeber braucht.

July 09 2011

Enquete: Im siebenten Kreis der Demokratie

Constanze Kurz hat in der FAZ ihre Erfahrungen mit den aktuellen Entwicklungen in der Enquete-Kommission Internet & digitale Gesellschaft beschrieben: Im siebenten Kreis der Demokratie.

Man könnte das als Anlass nehmen, grundsätzlich über die Ehrlichkeit und Sachbezogenheit im politischen Leben zu philosophieren. Der aufmerksame Beobachter des Raumschiffs Bundestag aber wird nicht sonderlich überrascht sein. Die Sitzung am vergangenen Montag jedoch, auf der der bereits verspätete Zwischenbericht zu den Themen Netzneutralität, Datenschutz, Urheberrecht und Medienkompetenz verabschiedet werden sollte, warf ein besonders hartes Schlaglicht auf das Demokratie- und Selbstverständnis der Regierungskoalition.

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July 06 2011

Lobbyverbände finden mehr Gehör

Die Taz hat mich ausführlich zur Enquete-Kommission, den Ergebnissen rund ums Urheberrecht und die Debatte um die Netzneutralität interviewt: “Lobbyverbände finden mehr Gehör”.

Kontrollinstanzen gibt es doch, sagen Politiker der Koalition.

Die Bundesnetzagentur als Kontrollinstanz des Marktes verfügt gar nicht über die Ressourcen, um die Telekommunikationsanbieter ausreichend überwachen zu können. Und für das mobile Internet will die Bundesnetzagentur gar nicht verantwortlich sein. Gerade hier sehen wir die meisten Verstöße und das mobile Netz wird an Bedeutung noch mehr zunehmen. Die Niederlande machen es gerade vor und schaffen eine gesetzliche Grundlage, um Missbrauch und Diskriminierung und gleichzeitig auch Echtzeit-Schnüffeleien im Datenverkehr, die die Provider euphemistisch Netzwerkmanagement nennen, zu verbieten. Wir brauchen auch in Deutschland klare Regeln, um ein offenes und diskriminierungsfreies Netz zu erhalten. Wer seinen Kunden Internet verspricht, sollte genau das dann auch liefern müssen.

Zur vergangenen Enquete-Sitzung hat auch der CDU-Abgeordnete Peter Tauber ausführlich seine Sicht der Dinge gebloggt. Freundlicherweise hat Alvar Freude dort schon ausführlich darauf geantwortet, so dass ich das nicht mehr tun muss. Ich teile weitgehend die Meinung und Einschätzung von Alvar.

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July 04 2011

Demokratie live: Schmierenkomödie in der Enquete

Heute gibt es eine weitere Sitzung der Enquete-Kommission Internet und digitale Gesellschaft. Schon vergangene Woche sollte über den Text der Arbeitsgruppe Netzneutralität abgestimmt werden. Allerdings wurde diese Abstimmung durch die fadenscheinige Begründung auf heute verschoben, dass einzelne Abgeordnete nicht in der Lage waren, sieben neue Zeilen konsensual in der vorherigen Projektgruppe abgestimmte Position zu entscheiden.

Heute dann gab es Abstimmungen über den Rest der Handlungsempfehlungen zu Urheberrecht. Überraschenderweise gab es einige Mehrheiten für progressive Punkte, was sich die Koalition anders vorgestellt hatte. Übrigens soll darüber neu abgestimmt werden, das ist zumindest die Idee von Sachverständigen und Abgeordneten der Koalition! Als es dann zum Programmpunkt Netzneutralität ging, beantragte die Koalition eine 30 Minuten lange Pause, um die Möglichkeit zum Mittagessen zu haben. Allerdings ging man dann nicht zum Mittagessen, sondern in einen Raum, um die wiederholte Exit-Strategie für den Abbruch der Abstimmungen über Netzneutralität zu besprechen.

Es gibt eine bekannte Mehrheit in der Enquete-Kommission für die Empfehlung einer gesetzlichen Festschreibung von Netzneutralität in diesem Text. Die Abstimmung darüber soll verhindert werden. Nach der Mittagspause kam dann wenig überraschend der Geschäftsordnungs-Antrag, einfach mal die Abstimmung in den Herbst zu verschieben. Begründet wurde das damit, dass vorher (überraschend) Texte abgetimmt wurden, die redaktionell vielleicht nicht so gut in den Text passen. Das Argument muss man mal verstehen: Der schöne Text geht kaputt, weil manchmal unerwartete Mehrheiten bei den Abstimmungen herauskamen. Mir kamen fast die Tränen ob des schönen vorheigen Textes. Bei dem Text der Projektgruppe Medienkompetenz, der vergangene Woche abgestimmt wurde, spielte das übrigens bisher keine Rolle.

Die heutige wiederholte Aktion wirkt wie eine Schmierenkomödie, die Abstimmung darüber zu verhindern und weiter in den Herbst zu verschieben. Die Koalition hat kein Interesse daran, dass die von ihr einberufene Enquete-Kommission für die Empfehlung einer gesetzlichen Festschreibung der Netzneutralität mehrheitlich stimmt, während man parallel im Rahmen der Telekommunikationsgesetz-Novelle eine ganz andere Richtung bevorzugt.

Das ist ein Demokratieschaden, der hier gerade entsteht und der viele sauer macht. In der Regel sind wir mit unseren Vorschlägen und Handlungsempfehlungen immer überstimmt worden. Das akzeptieren wir im Gegensatz zu den Abgeordneten und Sachverständigen aus der Koalition. Wie oft sollen wir hier noch zusammentreffen, bis eine Mehrheit erreicht wird, die der Koalition genehm ist?”

Noch laufen Verhandlungen, wie man jetzt weiter verfährt. Ich bring dann ein Update, wenn die Abstimmung durch ist. Allerdings haben sich alle Abgeordneten und Sachverständigen der Koalition eben für eine Verschiebung ausgesprochen.

Update. Verschiebung ist gerade 17:16 durchgestimmt worden.

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July 02 2011

DRadioWissen über Enquete-Kommission

Bei DRadioWissen wurde heute eine Stunde lang über die Enquete-Kommission und Netzpolitik diskutiert: Die Herausforderungen der digitalen Gesellschaft.

Die Enquete-Kommission “Internet und digitale Gesellschaft” beschäftigt sich mit Urheberrecht, Netzneutralität und Datenschutz. Zu diesen Themen soll sie dem Bundestag Empfehlungen geben. Der NETZREPORTER-XL zieht die Halbzeitbilanz der Kommission. Zu Gast sind die Kommissionsmitglieder Konstantin von Notz von Bündnis 90/Die Grünen, Jimmy Schulz von der FDP, Alvar Freude und der Fachjournalist Daniel Bouhs (dapd).

Hier ist die MP3 dazu.

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June 27 2011

Enquete-Kommission erklärt Creative Commons

Die Enquete-Kommission Internet und digitale Gesellschaft hat heute in einem siebenstündigen Abstimmungsmarathon nur die Texte zu Medienkompetenz und Teile zu Urheberrecht abgestimmt. Den genauen Text mit allen Sondervoten gibt es in den kommenden Tagen. Zumindest den Teil zu Creative Commons ist weitgehend abgestimmt, eine Handlungsempfehlung steht kommende Woche noch zur Abstimmung und findet hoffentlich auch eine Mehrheit. Hier ist der Text, wozu man natürlich schreiben muss, dass die Texte des Enquete-Berichtes auch keine Creative Commons Werbetexte darstellen, sondern neutral die Vor- und Nachteile abwägen. Lustig ist übrigens die Geschichte mit der Abstimmung einer konkreten Handlungsempfehlung, die unter dem Beschreibungstext folgt. Da hatte Dieter Gorny aus Versehen für eine Förderung von Creative Commons gestimmt, sein Votum aber wieder zurückgezogen als ihm das auffiel.

Und hier ist der komplette Text des Kapitel 1.9 zu “Das Konzept der Creative Commons”: (Fussnoten finden sich im Text ab Seite 43ff).

(Bei Copy&Paste aus PDF sind wohl Umlaute kaputt gegangen. Muss ich Morgen ändern, nach zwölf Stunden Sitzungen hab ich da jetzt keine Lust drauf)

“Gegründet von einer Gruppe urheberrechtskritischer Juristen entwickelte die Organisation Creative Commons (CC) einen Satz gleichnamiger Urheberrechtslizenzen. Diese Lizenzen sind mittlerweile an über 70 lokale Rechtsordnungen weltweit angepasst und werden beispielsweise von der freien Online- Enzyklopädie Wikipedia verwendet. CC ist eine Non-Profit-Organisation, die in Form vorgefertigter Lizenzverträge eine Hilfestellung für die Veröffentlichung und Verbreitung digitaler Medieninhalte anbietet. Das Vorbild sind Lizenzen aus der Freien-Software-/Open-Source-Welt.

Ganz konkret bietet CC sechs verschiedene Standard-Lizenzverträge an, die bei der Verbreitung kreativer Inhalte genutzt werden können, um die rechtlichen Bedingungen festzulegen. CC ist dabei weder Verwerter noch Vertragspartner derjenigen, die Inhalte unter CC-Lizenz verbreiten wollen. Letztere werden nutzerseitig bloß übernommen und in eigener Verantwortung verwendet, um klarzustellen, was mit den darunter gestellten Inhalten geschehen darf.

Einzelvereinbarungen zur Gewährung zusätzlicher Freiheiten zwischen dem Rechteinhaber und einem bestimmten Nutzer sind möglich.

Ähnlich wie Open-Source-Softwarelizenzen, basiert auch CC auf dem Urheberrecht. Urheber, die ihre Werke unter eine CC-Lizenz stellen, räumen Dritten damit in standardisierter Art und Weise Rechte ein, damit möglichst eine Allmende (engl.: „Commons“) an alternativ lizenzierten Werken entstehe.

An Werken in diesem Pool sind ohne Rückfrage neue Formen der Nutzung innerhalb der CC- Regularien zulässig (z. B. Verbreitung in sozialen Netzwerken, Weiterverwendung in Form von Remixes, Distribution via Tauschbörsen). CC-Lizenzen machen Werke auf diese Weise kompatibel mit den Kulturtechniken der digitalen Revolution. Sie schaffen das Fundament für eine „hybrid economy“, in der freies Teilen und Tauschen in Online-Communities („sharing“) nicht mehr antagonistisch, sondern komplementär zu „commerce“ in Form neuer Geschäftsmodelle ist.

Die Attraktivität von CC-Lizenzen ist abhängig vom Grad ihrer Verbreitung, denn je mehr Werke unter einer CC-Lizenz veröffentlicht werden, desto mehr Möglichkeiten für kreative Rekombination gibt es.

Für viele Teilnehmer im Netz steht nicht die kommerzielle Verwertung im Vordergrund. Sie sind daher gerne bereit, ihre Inhalte grundsätzlich der Allgemeinheit für nicht-kommerzielle Zwecke zur Verfügung zu stellen, ohne weiterführende Nutzungen auszuschließen.

CC-Lizenzen werden hier zur deutlichen Freigabe von Inhalten verwendet, die durch einfache Piktogramme auch international verständlich gemacht wird. In diesem Kontext ist nicht der Grad der Verbreitung relevant, sondern das Verständnis der erteilten Lizenz.

Die von CC propagierte Lösung für die Etablierung einer ‚Hybrid Economy‟ auf Basis privater Lizenzierungsstandards ist keineswegs problemfrei.

Die von CC entwickelten und betreuten Urheberrechtslizenzen sind ein Fall von privater Regulierung mittels Standardisierung. Einerseits kommunizieren Lizenzbezeichnung und -symbol auf einfache Weise, welche konkreten Rechte Dritten am jeweiligen Werk eingeräumt sind. Andererseits erlauben die Lizenzen in ihrer standardisierten Form die Zusammenfassung von Werken in lizenzkompatible Pools, die sich für jeweils unterschiedliche Formen der Weiterverwendung eignen. Dieser Umstand macht schon deutlich, dass für die Attraktivität von CC-Lizenzen im Allgemeinen sowie für deren kommerzielle Nutzung im Besonderen nicht nur bzw. nicht einmal in erster Linie die Qualität der Lizenzbestimmungen, sondern vielmehr die Verbreitung der Lizenzen entscheidend ist.

Je mehr Menschen CC-Lizenzen verwenden, desto besser wird deren Bedeutung verstanden, was wiederum zu verstärkter Nutzung führen kann. Ebendiese Verbreitung ist aber wiederum entscheidend für das Potential einer (auch) kommerziellen Nutzung derart lizenzierter Werke. Wie bei privater Standardsetzung üblich, spielen Netzwerkeffekte – der Nutzen eines Standards für den Einzelnen ist auch abhängig von der Gesamtzahl an Nutzern – im Fall von CC eine große Rolle. Besonders gut verdeutlichen lässt sich das am Beispiel der Downloadplattform Jamendo. Die von Jamendo gehostete, CC-lizenzierte Musik kann zu privaten, nicht-kommerziellen Zwecken frei heruntergeladen, weitergegeben und verwendet werden. Das Geschäftsmodell von Jamendo besteht nun darin, für kommerzielle Nutzungsweisen, wie beispielsweise die Verwendung als Hintergrundmusik in Restaurants, Geld zu verlangen und die so erzielten Umsätze mit den Rechteinhaber zu teilen. Jamendo steht in diesem Sinne also in direkter Konkurrenz zu Verwertungsgesellschaften wie der GEMA, die Pauschalgebühren erheben, wenn nicht explizit und ausschließlich sogenannte GEMA- freie Musik gespielt wird.

Die Attraktivität von Angeboten wie jenem von Jamendo hängt nun ganz wesentlich von der Anzahl und Qualität der unter CC-Lizenz verfügbaren Werke ab. Mitte 2010 waren das zwar bereits über 38.000 Alben, nur eine kleine Minderheit davon allerdings von bereits etablierten Künstlern. Die im Unterschied zur gesetzlichen Regulierung prinzipielle Freiwilligkeit der Annahme von Standards führt insbesondere im Bereich neuer Geschäftsmodelle geradewegs in einen Zirkel des Anfangs: Ein Mangel an etablierten CC-Künstlern mindert die Erfolgschancen von CC-basierten Geschäftsmodellen, was wiederum die Attraktivität von CC-Lizenzen für etablierte Künstler schmälert. Diesen Zirkel des Anfangs zu durchbrechen erfordert aber nicht nur die Mobilisierung individueller Künstler, sondern auch einen Wandel bei deren kollektiven Interessensvertretungen, den Verwertungsgesellschaften.

Die übergroße Mehrheit der mehr oder weniger professionell Kunst- und Kulturschaffenden in Europa ist Mitglied in einer oder mehreren Verwertungsgesellschaften (VG), die treuhänderisch für ihre Mitglieder die Verwertung von Urheberrechten und Leistungsschutzrechten wahrnehmen. In der Regel wird der VG das ausschließliche Verwertungsrecht für alle bereits bestehenden und künftig geschaffenen Werke eingeräumt. In dieser Absolutheit der Rechteübertragung liegt, Florian Philapitsch zufolge, die Unvereinbarkeit der individuellen Rechtewahrnehmung des Modells CC und der kollektiven Rechtewahrnehmung durch die VG – ein Urheber, der Bezugsberechtigter einer VG ist, mit dieser also einen (exklusiven) Wahrnehmungsvertrag abgeschlossen hat, kann sein Werk nicht mit einer CC-Lizenz versehen. Für Kunst- und Kulturschaffende in Deutschland bedeutet das, dass sie sich zwischen VG-Mitgliedschaft und der CC-Veröffentlichung entscheiden müssen. Ein Umstand, der es insbesondere etablierten Künstlern, die in den allermeisten Fällen bereits Mitglied einer Verwertungsgesellschaft sind, erschwert, CC-Lizenzen zu nutzen. Bislang haben nur vereinzelt kleinere europäische Verwertungsgesellschaften ihren Mitgliedern die Verwendung einzelner CC-Lizenzen erlaubt.

Beispielsweise enthalten die deutschen CC-Lizenzen in der Version 3.0 ausdrücklich eine Einschränkung zu gesetzlichen Vergütungsansprüchen. Grundsätzlich zeigt sich jedoch, dass die Unvereinbarkeit zwischen der Mitgliedschaft in einer VG bei der Nutzung von CC-Lizenzen Probleme bereiten kann.

Daneben behindern eine Reihe technologischer und rechtlicher Probleme eine bessere Verbreitung und Nutzung von CC-Lizenzen. In technischer Hinsicht ist die nur in Ansätzen realisierte Maschinenlesbarkeit der CC-Lizenzinformationen problematisch. Diese ist Voraussetzung für effektive Suchmaschinentechnologien und kommerzielle Anwendungen: Die verschiedenen Lizenzversionen machen es erforderlich, für die Verwertung nur solche Werke heranzuziehen, deren Lizenzierung die jeweilige Nutzung auch erlaubt.

In rechtlicher Hinsicht bereitet vor allem die Anpassung der Lizenzen an unterschiedliche Rechtssysteme Schwierigkeiten. Andererseits sind mit der Lizenzportierung und -pflege auch mobilisierende Effekte verbunden, erlauben sie doch Aufbau und Einbindung lokaler Außenstellen sowie die Überwindung von Sprachbarrieren. Ob die Vor- oder die Nachteile der Lizenzportierung überwiegen, ist demnach auch eine Einschätzungsfrage.

Vor allem für die immanenten Probleme alternativer Urheberrechtsregulierung mittels privater Lizenzierungsstandards lassen sich keine einfachen Auswege skizzieren. Das Problem von Lizenzvielfalt und Kompatibilität teilt CC nicht nur mit dem Vorbild Freie/Open-Source- Softwarelizenzen sondern auch ganz allgemein mit privater Standardisierung: Prinzipiell steht es allen frei, einen eigenen, abweichenden Standard vorzuschlagen und zu implementieren, die Durchsetzung ist jedoch jeweils stark abhängig von der Anzahl der Anwender und man könnte demnach das Problem der (In-) Kompatibilität verschiedener Lizenzstandards als (kontingentes) Mobilisierungsproblem begreifen. Im Bereich von Software ist das auch der Fall, hat sich dort die GNU General Public License (GPL) – nicht zuletzt wegen des GPL-lizenzierten Linux-Betriebssystems – als mit Abstand wichtigste Lizenz etabliert, weswegen auch andere Lizenzen in der Regel versuchen, GPL-Kompatibilität zu erreichen.

Im Fall von CC führt bereits der Ansatz kombinierbarer Lizenzmodule zu einer Vielzahl miteinander inkompatibler Lizenzen. Es fehlt – im Unterschied zur GPL im Software-Bereich – ein klarer und eindeutiger Lizenzkern („definitive core“).

Obwohl der Grundgedanke von CC-Lizenzverträgen gegenüber dem Urheberrechtsregime kritisch intendiert war, basieren sie auf dem bestehenden Urheberrecht. Dadurch tragen sie bis zu einem gewissen Grad zu dessen Legitimation bei und fördern nicht den grundlegenden Wandel.

Ironischerweise könnte demnach also der Erfolg von CC den (Leidens-)Druck auf das bestehende Urheberrechtsregime reduzieren und so Urheberrechtsreformen im Sinne von CC erschweren. Hinzu kommt die Frage, ob das CC-System damit vielleicht sogar dem Allmende-Gedanken, den es ja im Namen trägt, abträglich ist.

Diese Kritik macht es sich allerdings dort zu einfach, wo der Fokus auf den Urheber als Beweis für die implizite Stärkung eines individualistischen Urheberrechtsregimes gesehen wird. So stimmt es zwar, dass CC individuelle Schöpfer zum Ausgangspunkt nimmt und damit deren Urheberrechte anerkennt. Allerdings propagiert CC auf paradoxe Weise die Schaffung eines öffentlichen Gutes mit Hilfe einer digitalen Gemeinschaft aus individuellem Eigennutz heraus. In diesem Sinn wendet es bis zu einem gewissen Grad nicht nur das Urheberrecht gegen sich selbst, sondern auch die ihm innewohnenden individualisierenden Tendenzen.

Befürchtet wird, dass CC der Kommodifizierung digitaler Güter Vorschub leistet und die Produktlogik digitaler Güter auch in nicht-kommerzielle Bereiche wie Amateurkunst und Bildung übertrage – eben jene Bereiche, in denen CC-Lizenzen besonders erfolgreich sind. Dagegen wird festgestellt, dass es als Verdienst von CC bezeichnet werden kann, den Umgang mit dem Urheberrecht auch jenseits von Fach-Communities problematisiert zu haben.

Kritikern des herrschenden Urheberrechtsregimes unter den Kreativen bietet CC eine konkrete Alternative. Die Attraktivität dieser Lizenzen hängt dabei stark von dem Grad ihrer Verbreitung ab. Für eine erfolgreiche Verwendung auch in der kommerziellen Sphäre kultureller Produktion ist ein hoher Verbreitungsgrad unverzichtbar. Zu den Hürden, die ein Eindringen von CC in den kommerziellen Mainstream etablierter Künstler behindern, zählen insbesondere die Vielzahl inkompatibler Lizenzversionen, Konflikte mit Verwertungsgesellschaften sowie technische Unzulänglichkeiten.

Die Digitalisierung hat neue offene Märkte geschaffen, in denen “alte” Geschäfts- und Lizenzmodelle von “neuen” Modellen abgelöst werden – ob mit oder ohne Gewinnerzielungsabsicht. Welche Modelle sich durchsetzen, entscheiden letzten Endes die Handlungen der Marktteilnehmer. CC ist dabei in gewisser Weise eine Alternative zu entgeltpflichtigen Downloadportalen. Während z. B. iTunes auf der Basis des geltenden Urheberrechtes ein neues Geschäftsmodell entwickelt hat, ermöglichen CC- Lizenzen auf derselben Basis neue Verbreitungsformen für Werke, bei denen sowohl eine kommerzielle als auch eine nicht-kommerzielle Nutzung möglich ist. Bestehende Modelle lassen sich sowohl durch Modelle mit Gewinnorientierung als auch durch Modelle ohne Gewinnorientierung ergänzen. Beide Modell-Ausprägungen können auf Basis des geltenden Urheberrechtes Angebote 1740 hervorbringen, die auch nachgefragt werden.”

Lustig wurde es dann bei den Handlungsempfehlungen. Abends nach 22 Uhr wurde das Ende der Sitzung beantragt, fand eine Mehrheit und es wurde nur noch eine letzte Handlungsempfehlung für das Kapitel zu Creative Commons abgestimmt. Diese fand eine große Mehrheit. Nach einem kurzen Nachdenken fiel dann den beiden Urheberrechtshardliner Ansgar Heveling (CDU) und Dieter Gorny auf, wofür sie abgestimmt haben und beantragten eine Neuwahl. Sie hatten sich für eine Förderung von Creative Commons eingesetzt. Bei der Neuwahl stimmten sie dagegen, es fand sich trotzdem für diesen Punkt eine Mehrheit!

Handlungsempfehlung:

“Urheber, die für öffentlich geförderte Werke freie Lizenzen (Creative Commons) nutzen, sollten durch einen Förderbonus oder durch Anerkennung einer erhöhten Förderwürdigkeit begünstigt werden. Die Verwendung von freien Lizenzen in öffentlichen Bereichen sollte aktiv vorangetrieben werden.

Weltweit gibt es unter der Bezeichnung „Open Educational Ressources“ (OER) Bemühungen, das Internet für einen breiteren Zugang zu sowie bessere Qualität von Lern- und Lehrunterlagen auf allen Bildungsebenen einzusetzen. Wie auch im Bereich von Forschungsergebnissen unter dem Stichwort „Open Access“ gilt es auch im Bereich von OER Möglichkeiten auszuloten, ohnehin größtenteils öffentlich finanzierte Inhalte online frei zugänglich zu machen und für mehr Wettbewerb auch im Schulbuchsegment zu sorgen.
Die Enquete-Kommission empfiehlt dem Deutschen Bundestag, die Länder um eine Prüfung zu bitten, in welcher Form Open-Access-Regelungen sowie Lizenzierungsfragen (z.B. Creative Commons) bei der Beschaffung von Lehr- und Lernunterlagen Berücksichtigung finden können. Denkbar wäre beispielsweise, in einem ersten Schritt Erstellung und Abwicklung von OER in Form von gesondert finanzierten Pilotprojekten zu erproben und zu evaluieren.”

Noch nicht abgestimmt wurde zum Punkt Creative Commons diese Handlungsempfehlung, die beim nächsten Mal noch die Chance hat, eine Mehrheit zu finden:

“Die Enquête-Kommision stellt fest, dass das System von vorgefertigten Lizenzen nach dem Vorbild der Creative Commons Organisation große Erfolge feiert und den Zugang zu Werken im Rahmen des Urheberrechs zu erweitern ermöglicht. Sie stellt auch fest, dass Creative Commons eine Form der privaten Regulierung mittels Standardisierung darstellt, jedoch vor allem Inkompabilitäten mit den Verwertungsgesellschaften bestehen, die die Verwendung von Creative Commons-Lizenzen nur vereinzelt erlauben.

Handlungsempfehlung: Aus diesem Grund empfiehlt die Enquête-Kommission gezielt Creative Commons-Lizenzen bei öffentlich geförderten urheberrechtlich relevanten Werken zu nutzen. Verwertungsgesellschaften sollten angehalten werden, auch Urheberinnen und Urheber als Mitglieder aufzunehmen, die Creative Commons Lizenzen nutzen, wenn damit (entsprechend der verwendeten Lizenz) eine Monetarisierung verbunden werden soll. Schließlich empfiehlt die Enquête-Kommission die Verbreitung von Creative Commons Lizenzen gezielt zu fördern und an künstlerischen und kulturellen Ausbildungseinrichtungen mehr Aufklärungsarbeit über Vertriebsmöglichkeiten und Rechte für Urheberinnen und Urheber als Bildungsinhalte aufzunehmen.”

flattr this!

June 26 2011

Montag: Enquete-Kommission stimmt über Netzneutralität ab

Morgen gibt es ab 15 Uhr die elfte Sitzung der Enquete-Kommission Internet und digitale Gesellschaft. In dieser wird der Zwischenbericht abgestimmt als Zusammenfassung der ersten vier Arbeitsgruppen Datenschutz, Netzneutralität (PDF), Urheberrecht (PDF) und Medienkompetenz (PDF). Während in einer der letzten Sitzungen schon große Teile des Datenschutz-Textes abgestimmt wurden, wird der Schwerpunkt des Abstimmungsmarathons Morgen auf den anderen drei Gruppen liegen.

Besonders spannend dürfte es bei Netzneutralität werden. Hier gibt es ein Sondervotum der kompletten Opposition samt ihrer Sachverständigen, in denen für eine Stärkung von Netzneutralität plädiert und zahlreiche Handlungsempfehlungen vorgeschlagen wird. Die Abstimmung ist dadurch spannend, weil kein anderes Sondervotum soviele Unterstützer gefunden hat und es in der Arbeitsgruppe zwei fast gleich große Lager gibt: Während die Regierungskoalition samt Sachverständigen irgendwie Netzneutralität durch den Markt schützen will, damit aber die Einführung von Diensteklassen meint (was die Lobbyverbände und Unternehmen der Telekommunikationsbranche wünschen), setzt sich das andere Lager für eine staatliche Verankerung ein, wie es beispielsweise diese Woche die Niederlande vorgemacht haben.

Spannend dürfte sein, wie einzelne Sachverständige der Regierungsfraktionen abstimmen werden und ob das Sondervotum eine Mehrheit erreicht. Immerhin finden sich unter diesen auch padeluun (für die FDP), sowie Nicole Simon und der neue Netzneutralitätsbefürworter Dieter Gorny (Beide CDU/CSU). Stimmen diese für Diensteklassen oder für einen besseren Schutz von Netzneutralität durch eine gesetzliche Verankerung?

Hier ist das Sondervotum im Volltext, auch zu finden im PDF zur Netzneutralitäts-AG ab Seite 55.

Sondervotum der Fraktionen der SPD, DIE LINKE und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN1 sowie der Sachverständigen Markus Beckedahl, Alvar Freude, Dr. Jeanette Hofmann, Constanze Kurz, Annette Mühlberg, Lothar Schröder, Dr. Wolfgang Schulz, Cornelia Tausch

Die Fraktionen der SPD, DIE LINKE und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN sowie die vorgenannten Sachverständigen begrüßen es ausdrücklich, dass es der Enquete-Kommission gelungen ist, zu einigen grundsätzlichen Prinzipien der Netzneutralität –insbesondere hinsichtlich der Diskriminierungsfreiheit, Transparenz und des Erhalts und der Fortentwicklung des Best-Effort-Internet – eine gemeinsame Position zu erarbeiten. Die Ausarbeitung der gemeinsamen Position ist wesentlich auf den intensiven Austausch in der von der Enquete-Kommission eingesetzten Projektgruppe „Netzneutralität“ zurückzuführen. Erfreulicherweise orientierte sich dieser Diskussionsprozess oftmals nicht an den üblichen Fraktionsgrenzen.

Über die gefundenen gemeinsamen Positionen zu einigen grundsätzlichen Prinzipien konnte in wesentlichen Detailpunkten allerdings keine Einigkeit erzielt werden. Dies betrifft insbesondere die Bedeutung der gesellschaftlichen Dimension von Netzneutralität und die Notwendigkeit ihrer gesetzlichen Verankerung, sowie die Rolle der Bundesnetzagentur als Regulierungsbehörde.

Vor diesem Hintergrund werden seitens der Fraktionen der SPD, DIE LINKE und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN sowie die Sachverständigen Markus Beckedahl, Alvar Freude, Dr. Jeanette Hofmann, Constanze Kurz, Annette Mühlberg, Lothar Schröder, Dr. Wolfgang Schulz, Cornelia Tausch folgende darüber hinausgehende Handlungsempfehlungen gegeben:

Gesellschaftliche Dimension von Netzneutralität

Das Internet trägt in besonderem Maße zur Meinungsvielfalt bei, ermöglicht eine Stärkung demokratischer Öffentlichkeit und erlaubt es, mit geringem Aufwand weltweit zu kommunizieren. Es bietet enorme Potentiale für die gesellschaftliche und wirtschaftliche Entwicklung. Diese gilt es konsequent zu sichern und zu nutzen. Von zentraler Bedeutung für das Internet sind der freie und offene Charakter des Mediums, ein funktions- und leistungsfähiges Netz sowie eine inklusive Netzarchitektur, die allen Bevölkerungsgruppen und Marktteilnehmern diskriminierungsfreien Zugang zu allen Inhalten sowie aktive Beteiligungsmöglichkeiten gewährt. Ein fairer Wettbewerb ist Voraussetzung für eine dynamische Entwicklung von Netz und Diensten. Ein freies und offenes Internet ist von unschätzbarem demokratischem, kulturellem, gesellschaftlichem, politischem und wirtschaftlichem Wert.

Antrieb und Garantie der vorgenannten Merkmale ist die Netzneutralität. Auf ihrer Grundlage hat sich das Internet als Innovationsmotor für die gesellschaftliche, wirtschaftliche und technologische Entwicklung erwiesen. Wahlfreiheit der Entwickler, Anbieter und Nutzer und ein „anwendungsblindes“ Netz sichern niedrigschwelligen Zugang, Vielfalt, Entwicklung und Chancengleichheit. Damit eng verbunden ist das Prinzip des „Best-Effort“-Internets.

Die Offenheit des Internet ist darüber hinaus eine wichtige Vorbedingung für die Sicherung von Meinungsvielfalt und Pluralismus. Hierdurch wird kommunikative Chancengleichheit sichergestellt, die ein wichtiges Element der auch verfassungsrechtlich geschützten Kommunikationsfreiheit über das Internet ist. Diese gilt es durch entsprechende Vorkehrungen zu schützen, da einmal eingetretene negative Entwicklungen nur schwer oder gar nicht rückgängig gemacht werden können.

Herausforderungen und Gestaltungsmöglichkeiten im Hinblick auf die Entwicklung von Netzen und Diensten muss unter Berücksichtigung der Netzneutralität begegnet werden. Moderne IP-Netze bieten heute den Netzbetreibern die Möglichkeit, Nachfrage und knappe Kapazitäten intelligent zu managen. Hieraus ergeben sich einerseits Effizienzpotentiale durch intelligentes Netzwerkmanagement, anderseits aber auch Gefährdungen im Hinblick auf die Möglichkeit diskriminierenden Verhaltens und einer Zurückdrängung des „Best-Effort“-Internets.

Zur Sicherung der Netzneutralität bedarf es auf nationaler und auf internationaler Ebene eines rechtlichen Rahmens, mit dem der freie und gleichberechtigte Zugang zum Internet nachhaltig gewährleistet wird. Die von der Bundesregierung eingesetzte Expertenkommission Forschung und Innovation hat in ihrem Jahresgutachten 2011 eindeutig dazu aufgefordert, hierzu im Rahmen der Novelle des Telekommunikationsgesetzes (TKG) eine gesetzliche Regelung vorzunehmen. Ebenso haben sich die Landesmedienanstalten und das ZDF eindeutig zur Netzneutralität bekannt. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass nicht nur Konzerne innovative Internetprojekte betreiben. Die technischen, logistischen und finanziellen Hürden sind derart niedrigschwellig, so dass es auch viele die Gesellschaft bereichernde Angebote von Privatpersonen oder nichtkommerziellen Einrichtungen gibt. Der kulturelle, soziale und wirtschaftliche Erfolg des Internets basiert wesentlich auf weitgehender Diskriminierungsfreiheit und einer neutralen Infrastruktur.

Die Enquête-Kommission bekennt sich daher zu dem nach wie vor ungemein erfolgreichen Best-Effort-Prinzip als fundierendem Element des Internets. Als unverzichtbarer Grundbestandteil der Netzneutralität muss die neutrale Übertragung von Datenpaketen mit Best Effort in der Ende-zu-Ende-Architektur des Internets weiter ausgebaut werden. Gleichzeitig ist jeglicher Anreiz für Access-Provider, eine Verknappung der Übertragungskapazitäten herbeizuführen, auszuschließen,

Dem freien und gleichberechtigten Netzzugang auf gleicher technologischer Grundlage (IP-Infrastruktur) kommt in hochinformatisierten Gesellschaften eine Schlüsselrolle in der Daseinsvorsorge zu. Teilhabe an demokratischen Prozessen, Meinungsbildung und Meinungsfreiheit, Erfolgschancen auf dem Arbeitsmarkt und der Zugang zu Wissen sind ohne einen überall in Deutschland möglichen diskriminierungsfreien Zugang zu breitbandigem Internet mit neutraler Datenübermittlung im 21. Jahrhundert kaum mehr möglich. Laut Artikel 87f Absatz 1 GG gewährleistet der Bund im Bereich der Telekommunikation flächendeckend angemessene und ausreichende privatwirtschaftliche Dienstleistungen. Ihm obliegt eine Gewährleistungs- und Überwachungsverantwortung im Sinne des Gemeinwohles.

Daher ist nachhaltig sicherzustellen, dass die Bürgerinnen und Bürger das Recht auf einen bezahlbaren Internetzugang erhalten, der frei von Diskriminierung, fair und transparent ist, unabhängig von den verwendeten Anwendungen, technischen Übertragungsprotokollen, Diensten, Inhalten, und ungeachtet des Absenders oder Empfängers. Endkunden erhalten einen Internetzugang, der sie Inhalte ihrer Wahl senden und empfangen lässt, Dienste und Anwendungen ihrer Wahl nutzen lässt, sowie Hardware und Software ihrer Wahl nutzen lässt. Gleiches gilt für Anwendungsentwickler und Inhalteanbieter.

Keine Inhaltekontrolle

Es ist ausdrücklich zu begrüßen, dass die Enquete-Kommission in ihrem Mehrheitsvotum eine Inhaltekontrolle ausdrücklich ablehnt, denn eine Kontrolle der Inhalte bedroht die Meinungs- und Informationsfreiheit als für das demokratische Miteinander konstitutives Element. Leistungsfähige Infrastrukturen sowie Offenheit und Vielfalt von Diensten und Inhalten im Internet sind Voraussetzungen für die Gewährleistung der Meinungsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 S. 1 Grundgesetz und Art. 11 Abs. 1 Charta der Grundrechte der Europäischen Union. Das Internet ist längst zu einem wichtigen Kommunikationsraum geworden. Regelungen zur Netzneutralität tragen zur Sicherung der kommunikativen Grundversorgung bei und stellen auch ein Element der Vielfaltssicherung dar. Insoweit bedarf es Vorkehrungen, die eine Einflussnahme der Netzbetreiber auf Inhalte oder den Transport bestimmter Inhalte ausschließen bzw. verhindern. Inhaltesteuerung und Inhaltekontrolle führen zwangsläufig zu Einschränkungen der Kommunikationsfreiheit. Daraus resultierende Entwicklungen bedingen negative Folgewirkungen für die Gesellschaft und können nur sehr schwer bzw. gar nicht rückgängig gemacht werden.

Internet-Sperren und Internetfreiheit

Netz-Sperren oder die Blockade von Inhalten sind nach Ansicht der Enquete-Kommission Internet und digitale Gesellschaft die massivste Form der Missachtung der Netzneutralität und weder mit den Werten des Netzes noch mit unserer freiheitlich demokratischen Grundordnung vereinbar. Dennoch gibt es immer wieder Bestrebungen, solche Sperren einzuführen oder durchzusetzen. Die Enquête-Kommission empfiehlt daher dem Deutschen Bundestag, gesetzlich die gänzliche oder teilweise Sperrung bzw. Blockade und Verlangsamung von Internet-Inhalten durch bzw. mit Hilfe der Access-Provider auszuschließen. Ausnahmen sollten nur auf expliziten Wunsch des Nutzers oder als technische Maßnahme zur Aufrechterhaltung des Netzbetriebes bzw. Sicherung der Funktionsfähigkeit des Netzes im Falle von Angriffen möglich sein.

Da dies Fragen der Grundrechte wie Meinungs- und Pressefreiheit nicht nur berührt, sondern auf gesetzgeberischen Handlungsbedarf zur Sicherung der Internetfreiheit verweist, regen wir an, diese grundlegenden Fragen innerhalb der Projektgruppe Demokratie und Staat zu behandeln.

Netzneutralität als Regulierungsziel

Im Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Novellierung des Telekommunikationsgesetzes (TKG) taucht der Begriff Netzneutralität im Gesetzestext noch nicht einmal auf. Die vorgesehenen Regelungen sind lediglich die Übernahme der ebenfalls sehr unverbindlichen europäischen Vorgaben. Zur Sicherstellung der Netzneutralität sind diese jedoch unzureichend. Die Netzneutralität muss vielmehr explizit zum Regulierungsziel erhoben werden, anstelle wie im vorliegenden Kabinettsentwurf vom 2.3.2011 nur im Begründungsteil des Gesetzes erwähnt zu werden. Gleiches gilt für die europäische Ebene, auf der die Kommission bereits 2009 im Rahmen der EU-Telekomreform die Netzneutralität als politisches Ziel und als von den nationalen Regulierungsbehörden zu fördernden Regulierungsgrundsatz vorgegeben hat.

Die Gewährleistung von Netzneutralität sollte daher als eines der Regulierungsziele des TKG aufgenommen werden. Der Begriff der Netzneutralität ist als gleichberechtigte und diskriminierungsfreie Übertragung von Daten im Internet zu verstehen, ungeachtet ihrer Herkunft, ihres Zieles, ihres Inhaltes, verwendeter Anwendungen, technischer Übertragungsprotokolle und benutzter Geräte. Die Motive hierfür sind in der Gesetzesbegründung zu erläutern. Insbesondere sollen die Netzneutralität und die damit verbundenen niedrigen Marktzugangsschranken die Vielfalt von Inhalten, Diensten und Diensteanbietern fördern, die wiederum der Meinungsfreiheit, der wirtschaftlichen Entwicklung und dem technischen Fortschritt dient. In der Sache geht es darum, das Verlangsamen, Benachteiligen oder Blockieren von Inhalten, Diensten oder Diensteanbietern ohne hinreichenden sachlichen Grund zu verhindern und die für das Telefonnetz bereits vorgeschriebene „Any-to-any“-Kommunikation auch im Internet nachhaltig zu gewährleisten.

Grundsätzliche Gleichbehandlung von Mobilfunk- und Festnetzen

Mobilfunk und Festnetz sind bei der Frage der Netzneutralität gleich zu behandeln, sofern nicht zwingende Gründe ein unterschiedliches Netzwerkmanagement rechtfertigen. Anzuerkennen ist, dass die Strukturunterschiede im Hinblick auf die Eigenschaft als „shared medium“ zu unterschiedlichen Feststellungen hinsichtlich konkreter Engpasssituationen führen können.

Diskriminierungsverbot

Es sollte ein ausdrückliches Diskriminierungsverbot für den Datentransport im Internet aufgenommen werden, insbesondere um Wettbewerbsbeschränkungen zu vermeiden. (… s.u. „Inhalte“)

Anreize zum Netzausbau

Mögliche Maßnahmen des Netzwerkmanagements dürfen keine Anreize schaffen den Netzausbau oder die Erweiterung von Backbone-Kapazitäten zu reduzieren, beispielsweise indem bei einer Verknappung höhere Entgelte verlangt werden können.

Transparenz und Netzwerkmanagement:

Informations- und Transparenzverpflichtungen der Netzbetreiber

Es sollten umfassende Informations- und Transparenzverpflichtungen der Netzbetreiber gegenüber der Bundesnetzagentur sowie Marktbeteiligten (insbesondere Diensteanbieterrn und Endkunden) festgelegt werden, um so die notwendigen Informationen über wesentliche Maßnahmen des Netzwerkmanagements und andere Eingriffe in die Datenübertragung sicherzustellen.

Stärkung des Wettbewerbs und der Nutzerrechte

Die vorgenannten Regelungen dienen auch der Stärkung eines fairen, chancengleichen Wettbewerbs. Es sollten zudem Vorschriften hinsichtlich der Qualität und Transparenz von Diensten aufgenommen werden, um eine bessere Kosten- und Qualitätskontrolle zu ermöglichen. Hierbei sollte eine verpflichtende vertragliche Zusicherung einer in der Regel tatsächlich erreichten Mindestgeschwindigkeit durch den Breitbandanbieter im Festnetz vorgesehen werden. Dies dient der Abgrenzung zu der theoretisch erzielbaren maximalen Downloadrate, die beworben, aber oftmals gerade nicht erreicht wird.

Kunden sollte ein Sonderkündigungsrecht eingeräumt werden, falls

  • - die vertraglich zugesicherten Mindestgeschwindigkeiten wiederholt nicht eingehalten werden oder
  • - ihr Anbieter nach Feststellung eines erheblichen Verstoßes gegen Netzneutralität durch die Bundesnetzagentur diesen nicht unverzüglich abstellt und der Kunde direkt davon betroffen ist.

Rolle der Bundesnetzagentur

Die Bundesnetzagentur wird mit der Durchsetzung der Netzneutralität in Deutschland beauftragt. Ihr sind dabei durch den Bundestag genehmigte Mess-, Kontroll- und Sanktionsinstrumente an die Hand zu geben. Sie sollte dem Deutschen Bundestag und dem Beirat der Bundesnetzagentur einen jährlichen Bericht zum Stand der Netzneutralität in Deutschland vorlegen; darin aufzunehmen sind insbesondere Aussagen über

  1. die Anzahl und Behandlung festgestellter Verstöße gegen Netzneutralität,
  2. die Qualität des Netzes, auch im Hinblick auf mögliche Kapazitätsengpässe und ggf. empfohlene Maßnahmen zu deren Überwindung,
  3. die Sicherung von „Best Effort“ und von Qualitätsstandards
  4. die Entwicklung, Auswirkungen und Folgen von Transport- bzw. Qualitätsklassen auf das bestehende Internet.

Ausgestaltung von Transparenz/kein anlassunabhängiges Monitoring des Datenverkehrs/Netzwerkeingriffe und deren Kriterien müssen Regulierern und Öffentlichkeit mitgeteilt werden

Für alle Zugangsanbieter gilt das europäische Transparenzgebot, welches auch in der anstehenden Novelle des Telekommunikationsgesetzes mit zu integrieren ist. Internet Service Provider müssen daher ihre Maßnahmen zum Netzwerkmanagement und entsprechende Messdaten kontinuierlich und verständlich für Kundinnen und Kunden öffentlich machen und den jeweiligen regulierenden Institutionen übermitteln. Abweichungen von Transparenzregeln und den Mindestanforderungen der zugesagten Dienstqualität oder Behinderungen des Datenverkehrs sind durch die Regulierer entschieden zu sanktionieren. Zum Transparenzgebot gehört, dass nur netzneutrale Angebote als „Internetzugang“ vermarktet werden dürfen. Insbesondere mobile Angebote, die nicht auf dem Best Effort-Prinzip beruhen, dürfen allenfalls als „Onlinezugänge“ bezeichnet werden.

Kann-Bestimmungen zur Transparenz in öffentlichen Telekommunikationsnetzen bieten keinen hinreichenden Schutz. Statt einer Ermächtigung zur Rechtsverordnung sollten direkte anwendbare verbindliche Vorgaben dafür sorgen, dass Informationen über alle vom Netzbetreiber zur Messung und Kontrolle des Datenverkehrs eingerichteten Verfahren, um eine Kapazitätsauslastung oder Überlastung einer Netzverbindung zu vermeiden, aktuell, ausreichend, vergleichbar und transparent zur Verfügung gestellt werden müssen. Gleiches sollte für mögliche Auswirkungen dieses Verfahrens auf die Dienstequalität gelten. Dies beinhaltet die ständige öffentliche Bereitstellung transparenter, vergleichbarer, ausreichender und aktueller Informationen über alle vom Betreiber zur Messung und Kontrolle des Datenverkehrs eingerichteten Verfahren, um eine Kapazitätsauslastung oder Überlastung einer Netzverbindung zu vermeiden, und über mögliche Auswirkungen dieses Verfahrens auf die Dienstequalität.

Die Bundesnetzagentur soll in Zusammenarbeit mit den Verbraucherzentralen und dem Datenschutzbeauftragten des Bundes aufgrund der von Diensteanbietern verpflichtend zu publizierenden Maßnahmen zum Netzwerkmanagement Gütesiegel für den neutralen, diskriminierungsfreien Internetzugang vergeben können. Bewertungskriterien für die Angebote der Provider sind u.a.:

  1. die Zulassung jedes IP-basierten Verkehrs,
  2. dessen Diskrimierungsfreiheit,
  3. die Angemessenheit der vorgenommenen Maßnahmen zum Netzwerkmanagement,
  4. der Verzicht auf anlassunabhängiges Monitoring des Datenverkehrs.

Die Bundesnetzagentur ist nach den Regelungen des neuen Telekommunikationsgesetzes vom Bundeswirtschaftsministerium zu ermächtigen, die nachhaltige Durchsetzung der Netzneutralität in Deutschland zu sichern.

Für eine Überwachung der neutralen Datenübermittlung im gesamten Netz sind mehrere Messmethoden denkbar, beispielsweise durch gezielt an Router und Endgeräte angeschlossene Messboxen. Entsprechende Projekte sind von der europäischen IP-Adress-Registry Reseaux IP (RIPE) und dem britischen Regulierer OFCOM angestoßen worden. Für Endnutzer ist eine benutzerfreundliche Kombination von Open-Source-Tools, z.B. Switzerland von der Electronic Frontier Foundation oder netalyzr des International Computer Science Institute, mit von den Regulierern teilweise bereits zur Verfügung gestellten Anwendungen wie www.broadband.gov/qualitytest anzustreben. In jedem Fall sind Geschwindigkeitsmessungen unbedingt von unabhängigen Institutionen wie der Bundesnetzagentur durchzuführen und auszuwerten. Techniken zur Deep Packet Inspection (DPI) dürfen dabei in keinem Fall verwendet werden. Die Enquête-Kommission empfiehlt, für die Programmierung der entsprechenden Software und die Überwachung und Kommunikation der Messergebnisse die Bundesnetzagentur als zuständigen Regulierer entsprechend auszustatten.

Die Bundesnetzagentur prüft regelmäßig ohne vorherige Ankündigung die so erhobenen Daten zur Neutralität des Internetzugangs und veröffentlicht die Ergebnisse der Prüfung. Um die Einhaltung der Netzneutralität zu sichern, sind der Bundesnetzagentur unter Berücksichtigung des europäischen Rechtsrahmens ausreichende Kontroll- und Sanktionsinstrumente an die Hand zu geben, um Verstößen effektiv entgegenzuwirken bzw. diese wirksam zu ahnden. Gleiches gilt für Beschwerden wegen illegitimen Netzwerkmanagement und abgelehnten Peering-Ersuchen.

„Any-to-any“-Prinzip stärken

Jeder Nutzer von Telekommunikationsdiensten soll grundsätzlich Zugang zu jedem Inhalt bzw. jeder Anwendung im Internet haben – zugleich soll grundsätzlich jeder Inhalte im Internet anbieten können.

Sicherung von Qualitätsstandards

Die Bundesnetzagentur sollte ferner ermächtigt werden, angemessene Qualitätsstandards für die Durchleitung von Datenpaketen festzulegen, um den dynamischen und stetigen Ausbau der „Best-Effort“-Qualität im Internet zu sichern, Diensteanbieter und Endkunden zu schützen und einen fairen Wettbewerb zu gewährleisten. Für den Fall einer über unwesentliche Einzelfälle hinausgehenden grundsätzlichen Gefährdung der Netzneutralität sollte die Bundesnetzagentur zu einem entsprechenden Vorgehen verpflichtet werden.

Kriterien zur Bewertung von Netzwerkmanagement

Für die Bewertung der verwendeten Netzwerkmanagementtechniken müssen objektive, dynamisch an die technische Entwicklung anzupassende Kriterien entwickelt werden. Netzwerkmanagement darf angewandt werden, soweit dies diskriminierungsfrei geschieht (d.h. keine Blockaden, Verlangsamungen etc. enthält) und an einem legitimierten Zweck orientiert ist. Dazu gehören:

  1. Maßnahmen zur Aufrechterhaltung der Sicherheit und Integrität eines Netzes (z.B. Abwehrmaßnahmen gegen Denial-of-Service-Angriffe),
  2. Maßnahmen, die auf einer bewussten Wahl der Nutzerinnen und Nutzer beruhen und
  3. Maßnahmen, die den Verkehr im Falle eines eventuell auftretenden Kapazitätsengpasses aufrecht erhalten.

Eine Ungleichbehandlung unterschiedlicher Transport- bzw. Diensteklassen im Internet ist also nur bei zeitkritischen Diensten und ausschließlich zur technischen Effizienzsteigerung zulässig, wenn dabei der Zugang und die Verbindungsqualität zu anderen Inhalten, Anwendungen und Geräten weder blockiert noch behindert oder verschlechtert wird.
Verwendete Verfahren zum Netzwerkmanagement müssen grundsätzlich durch die Datenschutzbeauftragten des Bundes überprüft werden können, insbesondere, wenn mit Ihnen potentiell eine Überwachung des Kommunikationsverhaltens einzelner Bürgerinnen und Bürger verbunden ist. Telekommunikationsunternehmen und Regulierer müssen Ihre Maßnahmen zum Netzwerkmanagement proaktiv von Datenschutzbeauftragten auf ihre Rechtmäßigkeit, Anlassbezogenheit und Verhältnismäßigkeit überprüfen lassen.

Keine Deep Packet Inspection

Jede Form der Deep Packet Inspection (DPI) muss jedoch als Verstoß gegen die Netzneutralität und gegen das Kommunikationsgeheimnis (nach Art. 10 I GG) interpretiert werden, da stets der konkrete Inhalt der Datenpakete und die Art des Protokolls oder zusätzlich die Identität des Absenders (Verbindungsdaten) erkundet wird. Das technische Durchleuchten des Inhalts der Kommunikationsdaten mit Methoden der DPI ist abzulehnen und gesetzlich zu untersagen.

Netze:

Ausbau des Peerings zwischen Netzbetreibern

Handlungsbedarf auf technisch-organisatorischer Ebene besteht weiterhin hinsichtlich der Zusammenschaltung der Netze einzelner Serviceprovider („peering“). Hier sollte zur Vermeidung von Kapazitätsengpässen und besseren Vernetzung das Peering zwischen Netzbetreibern stark ausgebaut und vereinfacht werden. Da sich große Netzbetreiber oft gegen direkte Zusammenschaltungen wehren, sollte die Ablehnung eines Peering-Ersuchens begründungspflichtig sein und Unternehmen die Möglichkeit zur Beschwerde bei der Bundesnetzagentur gegeben sein.

Die Enquête-Kommission empfiehlt, die Strukturen des Peering-Markts in Deutschland durch unabhängige wissenschaftliche Untersuchungen zu untersuchen, damit Kapazitätsengpässe durch bessere Vernetzung der Anbieter untereinander vermieden werden können.

Verstärkter Einsatz von Proxy-Servern

Zur Vermeidung von Engpässen, Reduzierung von über große Strecken zu übertragenden Datenmengen und Ausnutzung der vorhandenen Kapazitäten hat sich seit langem der Einsatz von Proxy-Servern etabliert. Diese speichern häufig übertragene Dateien zwischen und können sie Nutzerinnen und Nutzern schnell zur Verfügung stellen. Die Enquête-Kommission empfiehlt daher den verstärkten Einsatz von Proxy-Servern. Die Proxy-Nutzung darf dabei nicht zwangsweise erfolgen und muss von den Nutzern immer abschaltbar sein.

Förderung offener, stabiler und hoch entwickelter Breitbandnetzwerke

Eine dauerhafte Sicherung der Netzneutralität ist nur durch einen beschleunigten, zielstrebigen und nachhaltigen Ausbau des Breitbandzugangs möglich, mit dem strukturelle Kapazitätsengpässe vermieden werden.4 Dies gilt insbesondere auch für ländliche Gebiete und betrifft die kontinuierliche flächendeckende Verbesserung von Upload- und Downloadraten.

Zur Sicherstellung einer angemessenen Grundversorgung der Bevölkerung muss entschiedener als bisher der Ausbau einer flächendeckenden und leistungsfähigen Breitbandinfrastruktur vorangetrieben werden, um auch auf diese Weise allen eine gleichberechtigte Teilhabe an der Informationsgesellschaft zu ermöglichen. Die Enquête-Kommission empfiehlt ausdrücklich eine deutliche Forcierung des Netzausbaus, die deutlich über die bisherige Breitbandinitiative der Bundesregierung hinaus geht.

Die Sicherstellung eines breitbandigen Zugangs ist Bestandteil der kommunikativen und medialen Daseinsvorsorge und eine zwingende Voraussetzung dafür, die Chancengleichheit der Bürgerinnen und Bürger zu wahren und der Gefahr einer digitalen Spaltung zu begegnen. Unter Beachtung der europarechtlichen Vorgaben muss daher ein Internet- bzw. Breitband-Universaldienst rechtlich verankert werden. Ein solcher Internet-Universaldienst soll sicherstellen, dass eine angemessene Breitband-Grundversorgung auch dann verwirklicht wird, falls und soweit wettbewerbliche Lösungen nicht greifen.

Der existierende Breitbandatlas soll durch Messungen der Bundesnetzagentur und als Kommentare sichtbare Rückmeldungen von Bürgerinnen und Bürgern auf die Objektivität seiner Datengrundlagen hin überprüft werden. Die Gütesiegel zum neutralen, diskriminierungsfreien Netzzugang sollen als eigene Komponente im Breitbandatlas angezeigt werden.

Handlungsbedarf auf europäischer und internationaler Ebene/Einheitliche internationale Grundsätze zur Wahrung der Netzneutralität und zum Erhalt einer weltweit harmonisierten IP-basierten Infrastruktur

Die Bundesregierung muss sich kontinuierlich auf europäischer und internationaler Ebene für den Erhalt der Netzneutralität einsetzen und darauf hinwirken, dass die Prinzipien der Netzneutralität in supranationalem Recht verankert werden, unter anderem durch international verbindliche Regeln. Zur dauerhaften Sicherung müssen die Erkenntnisse der nationalen Regulierungsbehörden im Gremium Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (GEREK) zusammengeführt werden. Die Enquête-Kommission empfiehlt dem Bundestag, sich auf europäischer Ebene für eine kontinuierliche Verbesserung des Rechtsrahmens zur Sicherung der Netzneutralität einzusetzen.

Richtlinien zur Bewertung und Aufrechterhaltung der Netzneutralität auf internationaler Ebene sollten im Rahmen des Internet Governance Forums (IGF) diskutiert und verabschiedet werden. Dabei ist entschieden darauf zu achten, dass die Protokolle der IP-basierten Infrastrukturen der Zukunft weltweit harmonisiert werden. Relevante Stakeholder, darunter die Internet Engineering Taskforce (IETF) und die Akteure der digitalen Zivilgesellschaften, sind in diesen Prozess mit einzubeziehen.


Und dann gibt es noch einen weiteren Ergänzungstext als Antrag der Sachverständigen Alvar Freude, Constanze Kurz, Markus Beckedahl und der Fraktionen der SPD, DIE LINKE und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, der am Ende von Kapitel V (Inhalte) eingefügt werden soll.

Chancen und Herausforderungen für die Stärkung der Meinungsvielfalt sowie  Meinungs- und Rezipientenfreiheit

Das Internet ermöglicht erstmals vielen Menschen, sich kostengünstig und mit einfachen Mitteln aus beliebigen weltweiten Quellen als Rezipient zu informieren und selbst als Sender aktiv zu werden. Bertolt Brechts Radiotheorie, die er 1932 in seinem Vortrag Der Rundfunk als Kommunikationsapparat artikulierte, kann durch das Internet Realität werden. Damals forderte er, dass der Rundfunk zu einem Kommunikationsmedium ausgebaut werden soll, also zu einem Medium bei dem jeder sowohl Empfänger als auch Sender werden kann:

„Der Rundfunk ist aus einem Distributionsapparat in einen Kommunikationsapparat zu verwandeln. Der Rundfunk wäre der denkbar großartigste Kommunikationsapparat des öffentlichen Lebens, ein ungeheures Kanalsystem, das heißt, er wäre es, wenn er es verstünde, nicht nur auszusenden, sondern auch zu empfangen, also den Zuhörer nicht nur hören, sondern auch sprechen zu machen und ihn nicht zu isolieren, sondern ihn auch in Beziehung zu setzen.“ 1

Diese Utopie hat sich in demokratischen Rechtsstaaten durch das Netz bereits in weiten Teilen realisiert: Neben die traditionellen Medien treten mit dem Internet neue Medien wie Blogs, Podcasts, Foren, Soziale Netzwerke, Video-Plattformen oder Microblogging-Dienste und eröffnen eine einfache Möglichkeit zum Kommunizieren und zum Verbreiten beliebiger Inhalte. Wahlweise greifen Nutzer auf Plattformen von (nicht-)kommerziellen Anbietern zurück oder betreiben ihr eigenes Medium auf einem eigenen Server. In den vergangenen Jahren hat sich in vielen Staaten eine aktive „Blogosphäre“ entwickelt: Blogger, die sich untereinander austauschen und über verschiedene Themen schreiben. Es gibt aber auch eine Reihe weiterer unterschiedlichster Publikations- und Kommunikationsmöglichkeiten. Viele dieser neuen Publikationen besetzen dabei Nischen, die von traditionellen Medien nicht, oder zumindest nur bedingt bedient werden (können) und tragen damit zu Meinungsvielfalt, Teilhabe und demokratischen Emanzipationsprozessen bei. Die neue Medienlandschaft entwickelt sich hin zu mehr Vielfalt und auch klassische Massenmedien greifen nicht selten einzelne Themen aus den Nischen auf.

Doch diese neuen Möglichkeiten zur freien Meinungsäußerung, zur Rezipienten- und Informationsfreiheit – also das Recht eines Jeden, sich aus allen öffentlich zugänglichen Quellen frei zu unterrichten – und zur Kommunikation werden in Staaten, in denen die Sicherung der Grundrechte nicht dauerhaft gewährleistet ist, immer wieder eingeschränkt. Eine neutrale Übermittlung von Inhalten über das Internet ist in autoritär regierten Ländern ohne rechtsstaatliche Tradition eher Ausnahme als Regel. 

Demgegenüber setzt das existierende europäische und deutsche Recht eine neutrale Übermittlung von Inhalten über das Internet voraus. Artikel 5, Absatz 1, Satz 1 des Grundgesetzes verpflichtet den Staat zur Sicherung der Meinungsfreiheit und Meinungsvielfalt, die auf freiem, unzensierten Fluss von Informationen beruht. Die Norm des Artikels 11 Absatz 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union kennt eine vergleichbare Garantie. Die Teilhabe am modernen Wirtschafts- und Gesellschaftleben hängt ebenfalls von einem diskriminierungsfreien, transparenten und wirtschaftlichen Internetzugang ab.

Der Zugang auf Basis der gleichen IP-Infrastruktur als technologischer Grundlage und das diskriminierungsfreie Senden und Empfangen von Daten über das Internet kann als Teil des Grundrechts auf Meinungs- und Rezipientenfreiheit sowie informationelle Selbstbestimmung verstanden werden. Netzwerkmanagement, das zum Nachteil von Sender oder Empfänger in den Datenverkehr unverhältnismäßig eingreift, stellt nicht nur in Staaten, in denen individuelle Freiheiten nicht rechtsstaatlich gesichert sind, potenziell eine Gefährdung der Netzneutralität auf Ebene der Inhalte dar. Dies gilt insbesondere für Techniken zur Inspektion von Datenpaketen auf ihren Inhalt hin, um gezielte Geschwindigkeitsdrosselungen einzelner Inhaltstypen oder Sperrungen von Anwendungen, Protokollen, Geräten oder Adressen zu erreichen.   

Netzseitige Sperrung illegaler Inhalte

Bei den Protesten in mehreren nordafrikanischen Staaten Anfang 2011 konnte man beobachten, wie die Regierungen Netzzensur-Techniken in verschiedenem Umfang und unterschiedlichen Szenarien eingesetzt haben, um den Zugang ins Internet einzuschränken oder zu unterbinden. Häufig wurde – wenn nicht schon zuvor geschehen – der Zugang zu beliebten sozialen Netzwerken und anderen der Kommunikation dienenden Webseiten wie Youtube, Wikipedia, Facebook oder Twitter zentral blockiert. Damit sollte verhindert werden, dass sich Bürger aus freien Quellen informieren können bzw. selbst zum Sender werden, um etwa von Demonstrationen Bilder und Videos hochzuladen oder Proteste zu koordinieren. Eine zusätzliche Möglichkeit ist die Drosselung des Internetzugangs im Falle von Protesten. Dies wurde das erste Mal 2009 während der „Grünen Revolution“ im Iran in großem Umfang beobachtet. Das Ziel der Drosselung war es, Nutzer daran zu hindern, Videos der Proteste zu verbreiten oder sich diese anzuschauen. Die Regierung von Bahrain kopierte diese Strategie während Protesten im Frühjahr 2011. Im Zuge der Revolution in Ägypten 2011 entschloss sich das damalige Regime zu einer neuen Art der Diskriminierung: Das Internet wurde für mehrere Tage fast vollständig abgeschaltet.

Technisch aufwendigere Maßnahmen zur Internetkontrolle werden in China angewandt, die in ihrer Gesamtheit als „Great Firewall of China“ (chin. 防火长城, fánghuŏ chángchéng) bezeichnet werden. Dabei kommen mehrere Methoden zum Einsatz. Von der einfachen Blockade bestimmter IP-Adressen und Webseiten bis hin zur Analyse der Datenpakete auf verbotene Schlüsselwörter. Wird beispielsweise das Wort Falun Gong (chin. 法輪功 / 法轮功, Fǎlún gōng), entdeckt, wird die betreffende Internet-Verbindung gekappt.

Das Instrument der Netzsperren wird aber nicht nur in autoritären Staaten genutzt. Auch in Europa gibt es mehrere Staaten, in denen eine Blockade von Internet-Inhalten beim Access-Provider stattfindet. Häufig wird dies mit dem Kampf gegen Darstellungen sexuellen Missbrauchs von Kindern („Kinderpornografie“) begründet, oft werden aber auch andere Inhalte blockiert. So stehen in Dänemark beispielsweise Filesharing-Webseiten auf der Sperrliste, in Italien werden ausländische Glücksspiel-Angebote blockiert, in anderen Ländern werden Urheberrechtsverletzungen blockiert.

In der Bundesrepublik sind Internet-Sperren mit dem Zugangserschwerungsgesetz breit diskutiert worden. Aber auch in anderen Bereichen sind in Deutschland immer wieder von staatlicher Seite eine Begehrlichkeit zu erkennen gewesen, sich dem Werkzeug von Netzsperren zu bedienen. Dies gilt insbesondere für den Bereich des Gefahrenabwehrrechts. So wurden 2002 und 2010 landesrechtliche Sperranordnungen in NRW angeordnet.

Sperren sind in Deutschland insgesamt in verschiedenen Gesetzen vorgesehen, dabei überwiegt das Gefahrenabwehrrecht der Länder:

• Das bereits erwähnte Zugangserschwerungsgesetz wurde im Juni 2009 verabschiedet, Sperren aber bis heute nicht angewendet.  Im April 2011 beschloss die Bundesregierung, ein Gesetz zur Aufhebung des Zugangserschwerungsgesetzes auf den Weg zu bringen. Das Kabinett hat zwischenzeitlich einen entsprechenden Gesetzentwurf verabschiedet und in das parlamentarische Verfahren eingebracht.
• § 20 Abs. 4 Jugendmedienschutz-Staatsvertrag in Verbindung mit § 59 Abs. 4 Rundfunkstaatsvertrag (RStV) sieht Netzsperren vor. Die Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) hat Sperranordnungen angedroht, allerdings bisher nicht durchgeführt. Die Reichweite der Regelung ist in der Fachwelt aber strittig.
• § 59 Abs. 3 S. 2 Rundfunkstaatsvertrag (RStV) als eigenständige Rechtsgrundlage. Auch hier ist die Reichweite strittig.
• § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 5 Glücksspiel-Staatsvertrag (GlüStV), ebenso mit strittiger Reichweite. 
• Im 2007 durch das Telemediengesetz (TMG) abgelösten Mediendienste-Staatsvertrag (MDStV) war eine Regelung enthalten, auf Basis der die Sperrverfügungen 2002 in NRW erlassen wurden.

Aber auch auf nichtstaatlicher Basis wurden in Deutschland schon Inhalte blockiert. So ging der deutsche Access-Provider Freenet 2004 durch aktives Blockieren gegen kritische Webseiten vor. In zwei Foren sammelten sich Kunden und äußerten Kritik am Geschäftsgebaren von Freenet. Diese beiden Foren wurden für Freenet-Kunden gesperrt, wer diese aufrufen wollte, wurde auf die Freenet-Webseite umgeleitet.6 Erst auf großen öffentlichen Druck wurde die Sperre wieder aufgehoben.

2007 hat der Acces-Provider Arcor mehrere ausländische Pornografie-Webseiten blockiert. Vorausgegangen war eine Abmahnung einer Firma, die selbst Erotik-Filme anbietet und sich über den mangelnden Jugendschutz beschwerte.7 Als Kollateralschaden wurden 3,5 Millionen einzelne, unbeteiligte Websites mit blockiert. 2008 wurde die Sperranordnung 2008 vom Landgericht Frankfurt endgültig aufgehoben, eine höchstrichterliche Entscheidung ist nicht vorhanden.

Verfassungsrechtliche Einordnung

Für eine demokratische Gemeinschaft ist es nach Ansicht der Enquête-Kommission Internet und digitale Gesellschaft unabdingbar, dass jeder das Recht hat, auf alle öffentlichen Quellen ungehindert zuzugreifen und Inhalte beliebig zu verbreiten. Dieses Grundrecht ergibt sich auch aus Artikel 19 der allgemeinen Erklärung der Menschenrechte:

„Jeder hat das Recht auf Meinungsfreiheit und freie Meinungsäußerung; dieses Recht schließt die Freiheit ein, Meinungen ungehindert anzuhängen sowie über Medien jeder Art und ohne Rücksicht auf Grenzen Informationen und Gedankengut zu suchen, zu empfangen und zu verbreiten.“

Auch das Bundesverfassungsgericht sieht die Informations- oder Rezipientenfreiheit als wesentliches Element von wehrhaften Demokratien. Laut der Entscheidung zur „Leipziger-Volkszeitung“ vom 3. Oktober 1969 (BVerfGE 27, 71) umfasst das Recht, sich frei zu unterrichten, sowohl die schlichte Informationsaufnahme als auch die aktive und ungehinderte Informationsbeschaffung. Ungehindert bedeutet dabei frei von rechtlich angeordneter oder faktisch verhängter staatlicher Abschneidung, Behinderung, Lenkung, Registrierung und sogar „frei von unzumutbarer Verzögerung“. Auf das Thema Netzneutralität übertragen bedeutet dies, dass einzelne Datenströme nicht vor anderen bevorzugt, verlangsamt oder blockiert werden dürfen, da dies den gleichwertigen freien Informationsaustausch behindert oder zumindest unzumutbar verzögert.

So wie das Internet viele Freiheiten ermöglicht, ist es auch technisch in vielfacher Weise kontrollierbar. Insbesondere autoritäre Regime versuchen, das Netz zu territorialisieren, was jedoch mit den Grundrechten der Meinungs- und Rezipientenfreiheit in Widerspruch geraten kann und wird. Diskriminierungsfreies Senden und Empfangen von Inhalten ist vor diesem Hintergrund als ein konstituierendes Moment des Internets und der Netzfreiheiten zu betrachten – und zu bewahren. Es ist ein entscheidender kultureller Wert für die Unterstützung der Menschenrechte weltweit. 

Die Enquête-Kommission Internet und digitale Gesellschaft lehnt daher die Blockade oder Sperrung von Inhalten auf der Ebene von Access-Providern grundsätzlich ab. Dies gilt auch für eine künstliche Verlangsamung, die den betreffenden Dienst unbrauchbar macht oder im Ergebnis mit einer Sperre gleichzusetzen ist. Ausnahmen sind nur auf expliziten Wunsch des Nutzers oder als technische Maßnahme zur Aufrechterhaltung des Netzbetriebes im Falle von Angriffen möglich. Rechtswidrige Inhalte müssen gelöscht, also an der Quelle, bekämpft , nicht aber mit symbolpolitischen Sperren belegt werden.

Neben der grundsätzlich per se in Zweifel zu ziehenden rechtsstaatlichen Qualität dieser Mittel sind die Rechtsgrundlagen für solche Sperrverfügungen de lege lata jedoch leider in Tatbestand und Reichweite größtenteils unklar formuliert. Über ihre Reichweite und Wirksamkeit herrscht daher in der Rechtswissenschaft Streit, der zuletzt auf verfassungsrechtliche Unklarheiten zurückzuführen ist. Insbesondere Reichweite einzelner Grundrechtstatbestände wie etwa solcher aus Artikel 5 des Grundgesetzes sind dabei genauso streitig gestellt wie die grundsätzliche Betroffenheit des Telekommunikationsgeheimnisses. Dies ist in Ansehung der Bedeutung dieser für eine Demokratie schlichtweg konstituierenden Grundrechte und des Folgenreichtums möglicher (und in Folge unzureichender Rechtgrundlagen bereits ungerechtfertigter) Eingriffe mehr als unbefriedigend. 

Eine generelle Klarstellung erscheint daher nicht zuletzt aus elementaren rechtsstaatlichen Erwägungen angezeigt und hierzu bedarf es einer Überprüfung auf einfachgesetzlicher aber auch auf verfassungsrechtlicher Grundlage.

Aufgrund der hier einschlägigen unterschiedlichen Gesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern (etwa Artt. 70 Abs. 1, 73, 74 GG) erscheint es jedoch nur schwer möglich auf einfachgesetzlicher Ebene, einen einheitliche Regelungsmaßstab zu verankern, der die Anwendung dieses äußerst grundrechtsstrapazierenden Werkzeugs der Netzsperren angemessen reglementieren und unter Achtung der grundrechtlichen  Garantien unser Verfassung einzugrenzen vermag.
Eine entsprechende explizite Regelung im Telekommunikationsgesetz etwa würde zunächst nur den Bund, nicht jedoch die für das Gefahrenabwehrrecht zuständigen Länder binden. 

Neben einer bundesrechtlichen Vorschrift im Telekommunikationsgesetz wäre auf Ebene der Bundesländer aus praktischen Erwägungen anstelle von isolierten – und im Zweifel nicht weiter abgestimmten – gesetzlichen Regelungen in den einzelnen Rechtsordnungen ein entsprechender Staatsvertrag aller Bundesländer denkbar. 

Darüber hinaus ist eine dritte Regelungsoption in den Blick zu nehmen, die Festschreibung in der Verfassung. Denn wie bereits ausgeführt, ist bereits hier derzeit nicht unstreitig, in welche grundrechtlich verbrieften Freiheiten im Zweifel durch solche Maßnahmen wie Netzsperren – oder auch eine Beeinflussung der Netzneutralität – überhaupt eingegriffen wird.

Zunächst kann man zur Lösung dieses Problems auf verfassungsrechtlicher Ebene davon ausgehen, dass die entwicklungsoffenen grundrechtlichen Garantien von Artikel 5 Absatz 1 des Grundgesetzes heutzutage so zu interpretieren sind, dass auch neben dem Medienleitbild des Rundfunks- und der Presse auch die Internetkommunikation erfasst ist. Im Zuge einer solchen Auslegung wäre ferner die Umdeutung des Zensurverbots in Artikel 5 Absatz 3 des Grundgesetzes in der Weise denkbar, dass im Bereich von gesperrten Internetangeboten aufgrund der Eigenart der Netzkommunikation stets von einer verbotenen (Vor-)Zensur auszugehen ist, die ihrerseits insbesondere die Informationsfreiheit in verfassungswidriger Weise einschränken würde. 

Jedoch scheint eine solche Umdeutung zumindest in ihrer praktischen Anwendung problematisch. Denn eine entgegenstehende Auslegung der entsprechenden Grundrechtstatbestände durch das Bundesverfassungsgericht lässt hierfür jedenfalls zur Zeit wohl keinen allzu großen Raum.

Als eine weitere Möglichkeit wäre daher die explizite Erweiterung der Kommunikationsfreiheiten12 und des Verbots der (Vor-)Zensur zu prüfen.

Bei einer solchen Erweiterung wäre auch dem Problem begegnet, dass die Internetkommunikation bislang in Ermangelung von Alternativen zwangsweise in die verfassungsrechtlichen Medienleitbilder des Rundfunks- und der Presse stattfindet. Eine Zuordnung ist hierbei zum nicht immer eindeutig möglich zum anderen besteht damit die Gefahr einer Verkürzung von kommunikationsrechtlichen Schutzbereichen.

Da dies aber viele weitergehende Fragen aufwirft, regen wir an, dies in der Projektgruppe Demokratie und Staat eingehend zu betrachten.

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May 03 2011

Internet-Enquête sucht Handlungsempfehlungen

Vor einigen Wochen hat die Internet-Enquête-Kommission des Bundestages ja nun doch eine Online-Beteiligungs-Möglichkeit bekommen. Es hat lange gedauert, hat uns einige Diskussionen beschert aber letztendlich doch geklappt, Adhocracy läuft!

Die bestehenden vier Projektgruppen kommen so langsam zu ihrem Ende – und da wird über die Handlungsempfehlungen diskutiert. Daher rufen wir alle Internet-Nutzer dazu auf, Vorschläge für Handlungsempfelungen auf der Online-Beteiligungs-Plattform Adhocracy einzureichen, über diese abzustimmen und sie zu kommentieren! Für drei von vier Projektgruppen ist das möglich: Netzneutralität, Urheberrecht und Datenschutz. Die Projektgruppe Medienkompetenz wurde leider nicht mehr geöffnet, aber dennoch können Vorschläge für Handlungsempfehlungen per E-Mail an enquete.internet@bundestag.de mit der Bitte um Weiterleitung an die Kommissionsmitglieder geschickt werden, die dann in unsere Beratung mit einfließen.

Apropos: Je früher ein Vorschlag eingereicht wird, desto mehr Zeit hat er Stimmen und Kommentare zu sammeln!

Wir werden die Vorschläge auf jeden Fall beachten und nicht ignorieren. Das bedeutet nicht, dass jeder Vorschlag übernommen wird, aber wir werden darüber diskutieren. Und natürlich brauchen wir für die Aufnahme in die offiziellen Handlungsempfehlungen eine Mehrheit unter allen Kommissionsmitgliedern. Jeder Abgeordnete und jeder Sachverständige kann aber auch in einem Minderheitenvotum eigene Handlungsempfehlungen einreichen – bei den Themen, die uns wichtig sind werden wir das auch tun, versuchen aber erst diese so zu formulieren, dass sie im Konsens von möglichst allen unterstützt werden.

Für alle, die sich tiefer einlesen möchten: Der aktuelle Stand der Papiere der Projektgruppen kann in der offiziellen Dokumentation nachgelesen werden, sowie unter „Papiere“ bei der jeweiligen Arbeitsgruppe in Adhocracy.

 

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April 27 2011

Templerorden fordert Verbot von “negativen Computerspielen”

Eine lustige Geschichte hat Golem heute veröffentlicht: Eine Niederlassung des “Ordo Supremus Militaris Templi Hierosolymitani Großpriorat Deutschland e. V.” (Kurz: Templerorden) hat über die CDU/CSU-Fraktion eine schriftliche Eingabe an die Internetenquete eingereicht. In dieser fordern sie laut Golem ein Verbot von “negativen Computerspielen” und wollen positive Computerspiele fördern.

Die Templer-Argumentation lautet:

Die Templer sehen auch die Wirtschaft bedroht, schließlich werde die soziale Entwicklung junger Menschen durch die “verrohenden Computerspiele” sehr negativ beeinflusst, was “den Kommunen deutlich steigende Kosten der erzieherischen Jugendhilfe bescherte. Die negativen Auswirkungen in vielen Schulen sind bekanntermaßen verheerend. Dies wiederum wirkt sich wie ein Bumerang zeitversetzt auf die freie Wirtschaft aus, die über die steigende Zahl von ungeeigneten Jugendlichen ohne Schulabschlüsse klagt.”

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March 04 2011

Zwischenbilanz: Ein Jahr Enquete-Kommission

Bei Zeit.de gibt es eine Zwischenbilanz zu einem Jahr Enquete-Kommission “Internet und digitale Gesellschaft”: Die schwierige Arbeit der Internet-Enquete.

Und selbst wenn sich die Enquete als Ganzes auf eine Linie einigt, heißt das noch nicht, dass diese auch im übrigen Parlament gehört wird – wie das Beispiel AdHocracy zeigt. In der Enquete sitzen viele Abgeordnete, die zum ersten Mal dem Bundestag angehören. Sie müssen erst noch zeigen, dass sie die Ergebnisse auch gegen ihre Altvorderen in den eigenen Fraktionen durchboxen können. Ist die Enquete-Kommission bislang also erfolgreich? Vielleicht. Zumindest aber belegt sie, dass sich der Bundestag mit den Fragen der Informationsgesellschaft beschäftigt.

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