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July 08 2011

Online-Glücksspiele: Bundesrat fordert hartes Vorgehen

Stefan Krempel berichtet bei Heise Online von einer Stellungnahme des Bundesrats zur Regulierung von Online-Glücksspielen auf EU-Ebene. Basis der Initiative ist ein so genanntes Grünbuch (PDF), das von der EU-Kommission Ende März veröffentlicht wurde.

Die Vorschläge, die EU-Kommission macht, sind nicht ohne. Auf dem Programm stehen “schwarze Listen” für illegale Online-Angebote ebenso wie Netzsperren auf DNS- oder IP-Basis und Maßnahmen, die bereits bei den Zahlungsdienstleistern/Vermittlern ansetzen: 

Netzsperren im Grünbuch der EU-Kommission

Wer angesichts solcher Ideen hofft, dass der Bundesrat dem Papier der EU-Kommission mit energischen Protest entgegentritt, wird – erwartungsgemäß – enttäuscht. Ganz im Gegenteil. Netzsperren sind auch beim Bundesrat das Mittel der Wahl, man würde da aber doch lieber selber entscheiden. Daher begrüße man zwar die EU-Initiative und das Ziel, die Zusammenarbeit innerhalb der EU zu verbessern … aber einheitliche Anti-Glücksspiel-Gesetze auf EU-Ebene? Nein, das geht dem Bundesrat dann doch zu weit (PDF):

Der Bundesrat ist der Auffassung, dass ein Bedürfnis für eine Harmonisierung im Bereich des Online-Glücksspiels nicht besteht und es im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip Sache der Mitgliedstaaten ist, gemäß ihren eigenen kulturellen, sozialen und gesellschaftspolitischen Vorstellungen und Traditionen zu beurteilen, was erforderlich ist, um den Schutz der auf dem Spiel stehenden Interessen sicherzustellen.

Jaja, Kultur und Tradition ,) Letztendlich geht es hier natürlich schlicht um die Entscheidungshoheit. Netzsperren und Maßnahmen gegen Zahlungsanbietern sind schließlich … eine prima Idee! Stefan Krempel schreibt:

Dabei misst der Bundesrat den von der Kommission angesprochenen Methoden zum Sperren rechtswidriger Websites sowie zur Blockierung von Bezahlvorgängen eine besondere Bedeutung zu. Dies sei vor allem wichtig, weil ausländische Anbieter häufig kaum greifbar seien. Bei beiden Maßnahmen bestünden allerdings viele Schlupflöcher, Anbieter könnten beispielsweise einfach Internetadressen und Kontoverbindungen ändern.

Bemerkenswert auch, dass der Bundesrat in seiner Stellungnahme (PDF) immer wieder auf den dringend nötigen Jugendschutz bei Online-Glücksspielen verweist. Da kommt zusammen, was auf den Blick zwar nicht so recht zusammengehört, im Kontext einer umfassenden Regulierung des Internets aber Sinn macht.

Womit wird beim Textbaustein wären: “Die Länder wollen Netzsperren, Linke und Grüne nicht. Schaun’ mer mal. Beim Glückspiel-Staatsvertrag jedenfalls geht es offiziell nach der Sommerpause weiter. Mit dem Unternehmen Betfair hat inzwischen übrigens der – nach eigenen Angaben – weltweit größte Anbieter von Online-Sportwetten eine Beschwerde gegen den Entwurf der Länder bei der EU-Kommission eingereicht.”

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June 15 2011

Für Juristen und sonstige Genießer: Details zum Glücksspielstaatsvertrag

Ein klein wenig überraschend erreichte mich heute eine Mail aus den Innenministerium Sachsen-Anhalt. Hintergrund: Ich hatte im Vorfeld der Ministerpräsidentenkonferenz am 09.06. bei der federführenden Staatskanzlei nachgefragt, ob man mir nicht ein paar – zugegeben, sehr spezielle – Fragen beantworten wolle. Heute kamen die Antworten, aus dem Innenministerium.

Kleine FAQ zum GlüStV-E

1) über die Webseite der Staatskanzlei kann man einen Entwurf des GlüStV mit Stand vom 14.04.2011 herunterladen.
Ist diese Fassung noch aktuell, oder gab es zwischenzeitlich Änderungen. Falls ja, können Sie mir eine aktuelle Fassung schicken?

Die im Internet verfügbare Fassung des Glücksspielstaatsvertrages vom 14.04.2011 ist derzeit noch aktuell.

Anmerkung: Seit dem 18.04. läuft die dreimonatige Notifizierungsphase bei EU-Kommission, die bei einem – wohl nicht bindenden – Einspruch (laut Udo Vetter gibt zumindest wohl “kritische Fragen”) noch um einen Monat verlängert werden kann. Nach der Sommerpause soll es, wie man hört, u.a. mit einem “Expertengespräch” weitergehen.

2) In § 4d (2) ist von einer Konzessionsabgabe auf Spieleinsätze die Rede. Bei Sportwetten ist der Begriff “Einsatz” relativ eindeutig.
Bei Casino-Spielen wie z.B. Poker oder Roulette werden Einsätze mehrfach hingegen umgesetzt. Wie ist “Spieleinsatz” im Kontext von § 4d (2) und § 20 (3) definiert? Der Einsatz pro Wette oder die Summe der zu Spielbeginn gekauften Spielchips/Jetons?

Hierzu ist festzustellen, dass nach dem derzeitigen Entwurf Grundlage der Berechnung für die Konzessionsabgabe der Spieleinsatz, d. h. die Wetteinsätze, sein soll, während die Abgaben im Bereich der Spielbanken den Bruttospielertrag (Einsätze abzüglich der Gewinn der Spiele) als Bemessungsgrundlage haben.

Anmerkung: Das habe ich bisher tatsächlich anders interpretiert. Allerdings werden die für Sportwetten gedachten §§ 4a bis 4e nach § 2 (2) nicht für Spielbanken. Gleichzeitig gilt allerdings, dass jedes Bundesland “nur eine Spielbank zur Übertragung von Spielen ins Internet ermächtigen” darf (§ 20 (3)).

Da zudem der Maximaleinsatz pro Monat durch § 4 Abs. 5 (2) gedeckelt wird (750 Euro pro Monat, “Gewinne dürfen nicht mit Einsätzen der Spielteilnehmer verrechnet werden.”), bietet der Entwurf inbesondere für die inzwischen durchaus spielstarken deutschen Pokerprofis und HighStakes-Spieler wohl weiterhin keine legale Basis für ihren Sport (zumal, wenn ihnen der Weg zum internationalen Wettbewerb versagt bleibt, siehe Frage 4).

3) Falls es eine aktualisierte Fassung gibt: Ist im aktuellen Entwurf eine Klausel zur Sperrung unerlaubter Glücksspielangebot im Internet (§ 9 Nr. 5) enthalten und wie lautet sie?

Die im o.g. Entwurf des Glücksspielstaatsvertrages vorgesehene Regelung in § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 ist derzeit noch aktuell.

Anmerkung: Gut, das ist soweit eindeutig. Persönlich gehe ich inzwischen davon aus, dass man derzeit nach einer Sprachregelung sucht, die im Einzelfall Sperrverfügungen ermöglicht, aber nicht den negativen Beigeschmack von “Internetsperren” hat. Spannend dürfte hier vor allem werden, ob sich die Koalitionspartner, die sich explizit gegen Internetsperren (und zwar pauschal) ausgesprochen haben, behaupten können.

4) In der Version vom 14.04. ist unter § 4a 3d) ist bei Online-Angeboten von einer “Internetdomäne.de” auf der “obersten Stufe” die Rede. Wie ist diese Vorgabe zu verstehen? Die Erreichbarkeit eines Angebots ist schließlich nicht von seiner TLD (top level domain) abhängig.
Denkbar wäre zu Beispiel, dass mehrere (auch internationale) TLDs auf eine gemeinsame Plattform verweisen. Wäre dies nach dem GlüStV gewünscht, gestattet?

Denkbar wäre ebenso, dass Spieler aus dem Ausland auf einer Plattform spielen, die (ausschließlich) unter der “Internetdomäne.de” erreichbar ist. Wäre dies nach dem GlüStV gewünscht, gestattet? Oder wird eine Abschottung des Marktes wie z.B. in Frankreich und Italien angestrebt, wie auch § 4a 3e vermuten lässt?

Die in § 4a Abs. 4 Nr. 3 d) des Entwurf enthaltene Regelung soll einen wirksamen Jugend- und Spielerschutz sicherstellen. Es soll insbesondere  gewährleistet werden, dass keine Weiterleitung auf andere Seiten, sondern ein direkter Zugriff (nur) auf diese Internetseite möglich ist, um missbräuchliche Verwendungen auszuschließen.

Anmerkung: Vielleicht war meine Frage nicht deutlich genug. Die Antwort jedenfalls ist durchaus interpretierbar. Ich interpretiere sie im Sinne meiner Fragestellung: Internationales Spiel, bzw. internationale Sportwetten sollen nach Möglichkeit verhindern werden.

5) In § 10a, der “Experimentierklausel für Sportwetten” ist von sieben Konzessionen die Rede. Handelt es sich um die Anzahl der Konzessionen pro Bundesland? Ist diese Grenze noch aktuell?

Die im Entwurf des Glücksspielstaatsvertrages vorgesehenen sieben Konzessionen würden nicht pro Bundesland, sondern bundesweit vergeben.

 

Gutachten: Glücksspielstaatsvertrag immer noch nicht EU-konform?

Genau, da war noch was. Quasi parallel zum Beitrag, in dem Thomas Mike Peters hier bei Netzpolitik.org am Freitag Fragen rund um die Ratifizierung des Entwurfs in den Bundesländern beantwortet hat, machte ein vom Wettanbieter “Betfair” in Auftrag gegebenes Gutachten die Runde. Zu finden ist es u.a. bei Heise Online und – leider ohne weiteren Kommentar – bei RA Udo Vetter. Heise Online schreibt:

Der aktuelle Gesetzesentwurf für die Neuregelung des Glücksspiels in Deutschland entspricht nach Ansicht des Staatsrechtlers Bernd Grzeszick nicht den Anforderungen des europäischen Rechts und gerate darüber hinaus in Konflikt mit der deutschen Verfassung

Inhaltlich argumentiert Grzeszick vor allem mit den EU-Vorgaben zum freien Dienstleistungsverkehr und der Niederlassungsfreiheit. Ein weiterer zentraler Punkt sei die fehlenden Kohärenz bei der Behandlung von Automatenspiel und Sportwetten, sowie im Falle unterschiedlicher landesrechtlicher Regelung . Im Ergebnis kommt Grzeszick zu der Bewertung, dass der Entwurf verfassungsrechtlich bedenklich und nicht EU-konform sei.

Nun, auch wenn es mir als juristischem Laien sicher nicht zusteht, das Gutachten zu bewerten: Soweit ich es verstanden habe, kann die Niederlassungs- bzw. Berufsfreiheit durchaus eingeschränkt werden, wenn ihr höhere Ziel (zum Beispiel der Schutz von Spielsüchtigen …) entgegenstehen. Das sag wohl auch der EuGH so. Auch was die Bewertung der Kohärenzkriterien betrifft, findet Grzeszicks Bewertung wohl nicht nur Zustimmung. Hier ins Detail zu gehen, würde die Grenzen dieses kleinen Blogs aber wohl endgültig sprengen ,)

Sei’s drum: [Hinweis für Nichtjuristen]Falls jemand ein neues Hobby sucht oder keine Schafe mehr sehen kann[/Hinweis] Hier ist das Gutachten von Staatsrechtler Bernd Grezszick zum Glückspieländerungsstaatsvertrag (PDF).

 

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June 10 2011

GlüStV: Niemand hat die Absicht, eine Mauer zu errichten?

Aus Sachsen-Anhalt gibt es spannende Neuigkeiten. Jan Wagner, netzpolitischer Sprecher der Linken in Sachsen-Anhalt schrieb mir, dass der Chef der Staatskanzlei (Sachsen-Anhalt ist für den GlüStV federführend) sich heute im Landtag gegen Formulierungen im Vertrag ausgesprochen hätte, “die den Aufbau einer Infrastruktur für Netzsperren implizieren”. Wagner schreibt in seiner Pressemitteilung:

In der heutigen Parlamentsdebatte führte Staatsminister Rainer Robra aus, dass sich die Ministerpräsidenten bei der Ministerpräsidentenkonferenz geeinigt haben, den Novellierungsprozess des Glücksspielstaatsvertrags bis Herbst zu verlängern. Dabei soll insbesondere erreicht werden, jene Formulierungen im Vertrag zu entfernen, die den Aufbau einer Infrastruktur für Netzsperren implizieren. Als LINKE unterstützen wir ausdrücklich, dass die Ministerpräsidenten nun offensichtlich doch planen, Netzsperren nicht als legitimes Mittel zur Durchsetzung eines Konzessionsmodell im Glücksspielsegment durchzusetzen. [...]

So erfreulich die Meldung zunächst auch klingt, erlaube ich mir kurz den netzpolitischen Dagegenschlumpf zu geben:

a) Die Formulierung “Aufbau einer Infrastruktur für Netzsperren” – ich nehme an, dass es sich um ein wörtliches Zitat handelt – ist in diesem Kontext bemerkenswert und riecht nach Spin (vgl. “keine Sanktion”). Aus Sicht der Regulierer handelt es bei Sperrverfügungen nach dem Staatsvertrag um ordnungsrechtliche Einzelfallentscheidungen. Damit reden wir formal nicht mehr über eine Infrastruktur für Netzsperren, auch wenn wir de facto und auch technisch immer noch über eine Infrastruktur für Netzsperren reden.

D.h. Sperrverfügungen wären weiter denkbar, auch wenn man sich formal gegen den “Aufbau einer Infrastruktur für Netzsperren” ausspricht. Schaun’ mer mal, was in Kürze das Plenarprotokoll zu diesem Punkt hergibt. Interessant dürfte aber vor allem das geplante “Expertengespräch” nach der Sommerpause werden.

b) In den letzten Tagen war oft zu hören, dass es sich bei der Neu-Formulierung der Klausel für Netzsperren Anfang des Jahres lediglich um eine (optionale) Präzisierung handeln würde. Abseits der akademischen Frage der Notwendigkeit einer solchen Präzisierung, die nicht nötig wäre, wenn man keine Netzsperren etablieren will, bleibt hier also offen, ob Netzsperren nicht noch auf anderem Weg abgesichert werden können bzw. sollen. In NRW wurden 2010 bekanntlich bereits zwei Sperrverfügungen gegen Glücksspielanbieter erlassen, ohne dass man auf die dedizierte “Präzisierung” im aktuellen Entwurf hätte zurückgreifen müssen.

Schauen wir uns kurz die Entwicklung an, zunächst am Beispiel des Entwurftextes von Anfang Dezember:

Gegenüberstellung GlüStV alt (links) und Entwurf neu (mitte). Stand 03.12.2010

In der rechten Spalte heißt es erläuternd:

Die Regelungen in den Nm. 4 und 5 dienen der Klarstellung. Danach können Kredit- und Finanzdiensteistungsinstitute (Nr. 4) sowie Diensteanbieter im Sinne des Telemediengesetzes (Nr. 5) im Wege einer dynamischen Rechtsverweisung als verantwortliche Störer herangezogen werden, sofern ihnen zuvor die Mitwirkung an unerlaubten Glücksspielangeboten von der Glücksspielaufsichtsbehörde mitgeteilt wurde. Dies setzt voraus, dass der Veranstalter oder Vermittler des unerlaubten Glücksspielangebots zuvor vergeblich, – inbesondere wegen eines Auslandsbezugs – von der Aufsichtsbehörde in Anspruch genommen wurde.

Preisfrage, wie bei ProSieben. Worum geht es hier?

    1) eine Tüte Gummibärchen
    2) Netzsperren auf Zugangsebene

Offenbar war diese Klarstellung für einige Länder aber noch nicht ausreichend. Im aktuellen Entwurf wurde Paragraf 9 Nummer 5 noch einmal ergänzt (der hervorgehobene Teil ist neu):

[Die Glückspielaufsicht] kann insbesondere [...]

5. Diensteanbietern im Sinne des Telemediengesetzes, insbesondere Zugangsprovidern und Registraren, nach vorheriger Bekanntgabe unerlaubter Glücksspielangebote die verantwortliche Mitwirkung am Zugang zu den unerlaubten Glücksspielangeboten untersagen. Das Grundrecht des Fernmeldegeheimnisses (Artikel 10 des Grundgesetzes) wird durch Satz 1 insoweit eingeschränkt. Hierdurch sind Telekommunikationsvorgänge im Sinne des § 88 Abs. 3 Satz 3 des Telekommunikationsgesetzes betroffen.

Ich denke, wir können die Tüte Gummibärchen ausschließen.

c) Last but not least: Die Verlängerung des Novellierungsprozesses führt u.a. dazu, dass die parlamentarischen Kontrollstrukturen der Länder geschwächt werden. Sollte der Vertrag, der bereits ab dem 01.01.2012 seine Wirkung entfalten soll, tatsächlich erst im Oktober von der Ministerpräsidentenkonferenz abgesehen werden, bleiben den Parlamenten etwa 8 Wochen für das formelle Gesetzgebungsverfahren inkl. 1. und 2. Lesung, Fachausschusssitzung und ggf. Expertenanhörungen. Dies ist inbesondere vor dem Hintergrund relevant, dass der bestehende Vertrag zum Jahresende ausläuft, die Länder also durchaus unter Zugzwang sind.

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Glückspielstaatsvertrag: Was wäre wenn ..?

Ich gebe es gerne zu, rund um den Glücksspielstaatsvertrag gibt es die ein oder andere juristische Fragestellung, die ich nicht beantworten kann. Ein schönes Beispiel ist die Klausel, dass für den GlüStV – im Gegensatz zum JMStV-E, der die Zustimmung aller Bundesländer benötigte, um in Kraft zu treten – nur die Zustimmung aus 13 der 16 Bundesländer erforderlich ist. Aus dem aktuellen Entwurf:

Artikel 2
Inkrafttreten, Außerkrafttreten, Neubekanntmachung

(1) Dieser Staatsvertrag tritt am 1. Januar 2012 in Kraft. Sind bis zum 31. Dezember 2011 nicht mindestens 13 Ratifikationsurkunden bei der Staatskanzlei der oder des Vorsitzenden der Ministerpräsidentenkonferenz hinterlegt, wird der Staatsvertrag gegenstandslos.

Nur, was wäre, wenn tatsächlich nur 13 Länder den Entwurf umsetzen?

Werden die anderen drei Länder durch das Auslaufen des bestehenden Vertrags zum unregulierten Zockerparadies? Könnten Sie sich mit eigenen Regelungen “selbstständig” machen? Und wer dürfte dann wo spielen? Last, but not least: Würde der EuGH unterschiedliche regionale Regelung akzeptieren (Stichwort “Kohärenzgebot”)?

Zugegeben, ich glaube nicht, dass es tatsächlich zum Bruch zwischen den Ländern kommt. Dafür steht, auch finanziell (Deutscher Lotto- und Totoblock, Sportförderung, …), zuviel auf dem Spiel. Interessant bleiben die Fragen natürlich trotzdem. Ich habe sie daher Thomas Mike Peters vom Juraportal Telemedicus gestellt, der so nett war sie auch für Nichtjuristen verständlich zu beantworten:

Porträt Thomas Mike Peters

Thomas Mike Peters

1. Was passiert, wenn tatsächlich nur 13 Bundesländer den neuen GlüStV unterzeichnen?

Grundsätzlich können Staatsverträge zwischen beliebig vielen Ländern geschlossen werden. Beispielsweise ist der NDR-Staatsvertrag zwischen den vier Bundesländern Niedersachsen, Schleswig-Holstein, Hamburg und Mecklenburg-Vorpommern geschlossen. Allerdings sollen durch Staatsverträge häufig auch in allen Ländern und damit dann faktisch bundesweit – aus praktischen Erwägungen heraus – einheitliche Regelungen geschaffen werden. Typische Beispiele für solche Staatsverträge sind etwa der Rundfunkstaatsvertrag, der Jugendmedienschutz-Staatsvertrag oder auch bislang der Glücksspielstaatsvertrag. Hier wird sich dann regelmäßig Staatsverträgen bedient, bei denen alle 16 Bundesländer Vertragsparteien sind. Ein „Bundesgesetz“ kann in diesen Bereichen in der Regel nicht erlassen werden, da hier die Länder – und nicht der Bund – die Gesetzgebungskompetenz inne haben. Insoweit stellt ein Staatsvertrag zwischen den Bundesländern quasi nichts anderes dar als ein Koordinierungsinstrument für gleichlautende, einheitliche Landesgesetze.

Insoweit kann ein neuer Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) grundsätzlich auch dann wirksam sein, wenn beispielsweise nur 13 Länderchefs ihn unterschreiben. Wobei die Unterschrift der Ministerpräsidenten noch nicht die Rechtskraft der Regelungen auslöst. Aufgrund der Gewaltenteilung – Staatsverträge werden ja in Landesrecht umgesetzt – sind hier vielmehr zunächst die Landesparlamente aufgerufen, dem Staatsvertrag auch noch zuzustimmen – ihn also zu ratifizieren. Aber auch wenn nur 13 der 16 Bundesländer den neuen GlüStV ratifizieren würden, wäre das erst einmal für sein Inkrafttreten unschädlich. Vorausgesetzt die Länder legen sich nicht selber innerhalb des Staatsvertrages die Bedingung auf, dass alle 16 Bundesländer den Vertrag ratifizieren müssen. Dies war etwa bei der jüngst gescheiterten Novelle des Jugendmedienschutz-Staatsvertrags der Fall. In der derzeit letzten bekannten Entwurfsfassung für einen neuen GlüStV haben jedoch die Länder in der Tat die Grenze bei nur 13 notwendigen Vertragspartnern festgelegt.

Die Folge wäre also: Der Staatsvertrag würde nur in diesen 13 Ländern gelten.

2. Was wäre mit den Bundesländern, die den Staatsvertrag nicht eingehen? Können die sich “selbstständig” machen? Oder wäre das Glücksspiel mit dem Auslaufen des bestehenden Vertrags in diesen Ländern sonst weitgehend unreguliert?

Richtig ist: Für die Länder, die beim „neuen“ Glücksspielstaatsvertrag dann nicht mitmachen, läuft der bestehende Vertrag fristgerecht am 31.12.2011 aus. Jedoch ist davon auszugehen, dass diese Länder – nicht zuletzt aus fiskalischem Interesse heraus – recht schnell eigene Landesgesetze zur Glücksspielregulierung auf den Weg bringen werden. Schleswig-Holstein hat beispielsweise ein solches Vorgehen bereits signalisiert. Ebenfalls wäre grundsätzlich auch vorstellbar, dass diese Länder untereinander einen neuen, parallel geltenden eigenen Glücksspielstaatsvertrag abschließen.

3. Was würde wohl der Europäische Gerichtshof zu einem solchen Chaos sagen? Fordert der in seiner Entscheidung zum Glücksspielmonopol nicht ein kohärentes bzw. einheitliches System (PDF)?

Zunächst muss man sagen, dass dieses „Chaos“ dann weitgehend dem föderalistischen Normalfall entsprechen würde. Das Glücksspielrecht ist grundsätzlich ein Rechtsgebiet in dem die Länder die Gesetzgebungskompetenz inne haben. Insoweit wäre der Normalfall, dass wir 16 eben (verschiedene) Landesglücksspielgesetze haben. Der Staatsvertrag vereinheitlicht das (bislang) wie gesagt. Aber das muss eben nicht zwingend so sein.

Der EuGH ist hier ohne Einfluss. Ihm fehlt die Kompetenz, um auf die im Grundgesetz niedergelegten Gesetzgebungsbefugnisse der Länder einwirken zu können.

Richtig ist allerdings, dass in der Entscheidung, die sich mit der Europarechtskonformität  der bestehenden deutschen Regelungen im Glücksspielrecht befasst, die Rede von einem „kohärenten System“ ist. Allerdings darf man diesen Begriff hier nicht falsch verstehen. Der EuGH verlangt mit seinem sogenannten Kohärenzgebot nach meinem Verständnis nämlich kein kohärentes Regelungssystem im Sinne einer bundeseinheitlichen Regelung, sondern stellt auf eine innere Kohärenz, eine Schlüssigkeit der jeweiligen (landesrechtlichen) Normierungen ab.

Dazu muss man zunächst wissen, dass es bislang in Deutschland ein staatliches Monopol im Glücksspielbereich gibt. Dieses Monopol ist nach Ansicht des EuGH auch grundsätzlich mit dem Europarecht vereinbar, solange es höheren gesellschaftlichen Zielen wie beispielsweise der Spielsuchtprävention oder dem Verbraucherschutz dient. Allerdings darf dieses Monopol dann nicht so ausgestaltet sein, dass sich die Regulierung des Glücksspiels mit der übergeordneten Zielsetzung, die als Begründung für das Monopol dient, in Widerspruch befindet. Die Regulierung muss insoweit ein kohärentes System abbilden. Beispielsweise geht es hier dann um solche Dinge wie ein einheitliches Verbot von spieltriebfördernder und Spielsucht verharmlosender Werbung, um so auch die Zielerreichung der Suchprävention und des Verbraucherschutzes wirklich sicherstellen zu können, mit der ja das Monopol maßgeblich begründet wird. Insoweit sind die Länder als zuständige Gesetzgeber vorliegend vom EuGH dazu aufgerufen, ein in sich hinreichend kohärentes, in sich schlüssiges System zu schaffen.  Dies muss nicht zwangsläufig in jedem Land exakt gleich aussehen.

Im Übrigen können die Länder allerdings auch den Gedanken des staatlichen Monopols zu Gunsten eines offenen Erlaubnissystems gänzlich aufgeben. Europarechtlich wäre ein Erlaubnissystem ohne Ausschließlichkeitscharakter zudem wohl auch einfacher umzusetzen als eine unionsrechtskonforme Ausgestaltung eines kohärenten Monopolsystems sicherzustellen.

Angenommen, es gibt ab 2012 tatsächlich unterschiedliche Regelungen in den Ländern. Wäre es denkbar, dass die Länder einen “innerdeutschen Glücksspieltourismus” in Deutschland sanktionieren, bzw. sich Spieler aus Nordrhein-Westfalen sich strafbar machen, die im Internet bei einem in Schleswig-Holstein lizensierten Anbieter spielen?

Die Frage ist dabei im Kern, ob ein Bundesland auf seinem Territorium die Teilnahme an “ausländischen” Glücksspielangeboten untersagen kann. Klar ist, entsprechenden Regelungen können nur in den Grenzen des jeweiligen Bundeslandes gelten. Das Land NRW könnte beispielsweise nicht untersagen, dass ein nordrhein-westfälischer Bürger von Bayern aus legal an einem dort zugelassenen Glücksspiel teilnimmt.

Schwieriger wird die Bewertung bei Glücksspielen im Internet. Hält sich der Bürger in NRW auf und nimmt online an einem in Bayern zugelassenen Glücksspiel teil, dann spricht einiges dafür, dass NRW das untersagen könnte. Schließlich befindet sich der Bürger dabei im Geltungsbereich des nordrhein-westfälischen Landesrechts. Juristisch ist die Bewertung solcher Szenarien aber nicht ganz unproblematisch. Somit muss man für eine belastbare Einschätzung sicherlich die konkreten gesetzlichen Ausgestaltungen abwarten. Zur Zeit ist ja aber auch noch gar nicht absehbar, ob wir jemals mit solchen Fragen in der Praxis konfrontiert werden.

Oder, noch absurder: Angenommen, der fiktive Glücksspielanbieter “TippWin24″ wäre in Schleswig-Holstein lizensiert. Parallel gibt die Bezirksregierung Düsseldorf dem in ihrem Einzugsgebiet ansässigen überregionalen Provider Vodakom (natürlich ebenfalls fiktiv …) auf, seinen Kunden den Zugang zum Angebot von “TippWin24″ zu sperren, da “TippWin24″ in NRW keine Lizenz hat, nach dem Verständnis der Bezirksregierung also illegales Glücksspiel anbietet.

Welche Konsequenzen hätte dies für Spieler aus Schleswig-Holstein, die Kunde eines überregioanlen Providers sind. Und welche für Kunden aus NRW, die die Sperren umgehen?

Landesrechtliche Vorschriften können grundsätzlich die Möglichkeit vorsehen, im jeweiligen Bundesland nicht lizenzierte Angebote im Internet zu sperren. Somit wäre es zumindest vorstellbar, dass ISPs beispielsweise für Kunden im Bereich des Bundeslandes NRW verpflichtet sein können, nicht lizenzierte “ausländische” Angebote aus anderen Bundesländern zu sperren. Dabei könnte zunächst einmal sicherlich jeder Provider mit Sitz in NRW verpflichtet werden.

Ferner wäre es aber auch nicht von vornherein ausgeschlossen, dass auch überregional tätige ISPs, die ihren Sitz in einem anderen Bundesland haben, deren Angebot sich aber auch an Kunden in NRW richtet, zu Sperren verpflichtet werden könnten. Das sind alles jedoch auch wiederum noch weitgehend ungeklärte Fragen. Ob sie sich dann jemals in der Praxis stellen werden ist zur Zeit noch genauso unklar.

Ebenfalls wäre aber dann wohl auch noch im Einzelnen zu prüfen, ob solche landesrechtlichen Regelungen kartell- und europarechtlich zulässig wären.

Ich sehe, wir werden noch viel Spaß mit dem Entwurf haben ,) Frohe Pfingsten!

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June 09 2011

GlüStV: Gute Wege, schlechte Wege. (Nachtrag)

Eigentlich hatte ich ja nicht damit gerechnet, heute noch Stimmen zum GlüStV zu bekommen, der laut Ministerpräsidentenkonferenz “auf einem guten Weg” sein soll. Leider, so hieß es aus Berlin, inkl. der umstrittenen Klausel für Netzsperren.

Pia Schellhammer, seit gestern auch offiziell für Netzpolitik (und Datenschutz, Demokratie sowie Rechtsextremismus) in der rheinland-pfälzischen Landtagsfraktion der Grünen zuständig (Glückwunsch!) war allerdings richtig schnell und hat meine Mail bereits beantwortet:

“Mit den GRÜNEN in Rheinland-Pfalz – und auch in anderen Bundesländern, wie die Stellungnahme gezeigt hat – sind Netzsperren nicht zu machen. Unser Koalitionsvertrag trifft eine klare Aussage: Wir lehnen Netzsperren jedweder Art ab. Auch von unserem Koalitionspartner gibt es keine Anzeichen für eine gegenteilige Meinung.”

Ich befürchte, dass Ministerpräsident Kurt Beck (SPD), das durchaus anders sehen könnte. Vielleicht sollte man das Thema doch einmal zeitnah ansprechen, und sei es intern.

Fast parallel bestätigte mir Jörn Pohl (Mitarbeiter von Konstantin Notz, netzpolitischer Sprecher der Bundestagsfraktion) die Position der Grünen:

FachpolitikerInnen von Bündnis 90/Die Grünen lehnen derzeitigen Entwurf des Glückspielstaatsvertrags ab und fordern klare Absage an Netzsperren

Der Entwurf eines neuen Glückspielstaatsvertrags in der Fassung vom 14. April 2011 wird von uns abgelehnt.

Ein Vertrag, in dem nach wie vor Netzsperren als Regulierungsmittel gegen illegale Wettangebote enthalten sind, ist für uns auch weiterhin nicht zustimmungsfähig. [...]

Von anderen Politikern bzw. ihren Referenten habe ich zumindest die Antwort bekommen, dass es wg. der laufenden Plenarsitzung im Bundestag evtl. später würde.

Nachtrag: Aus dem Berliner Senat erreicht mich die Nachricht, dass SPD und Linke auf ihrer letzten Plenarsitzung erklärt hätten, dass sie einem GlüStV, der Netzsperren enthalte, nicht zustimmen würden und dieser Punkt auf MPK-Ebene nachverhandelt werden müssen.

Nun, ganz so deutlich wird das für mich nicht, wenn ich mir das Protokoll der Plenarsitzung von 26.05. (PDF) durchlese. Während sich Gernot Klemm auf Seite 90f für die Linksfraktion eindeutig gegen Netzsperren ausspricht …

Dann lasse ich in Anbetracht der Zeit drei andere kluge Punkte weg

[Zuruf von Benedikt Lux (Grüne)]

und stelle zumindest fest, dass im Entwurf des Änderungsstaatsvertrags Diensteanbietern im Sinne des Telemediengesetzes die Mitwirkung am Zugang zu unerlaubtem Glücksspiel untersagt werden kann. Dazu sagen zwar einige Staatskanzleien in einer Antwort auf Kleine Anfragen: Wissen wir nicht genau, ob es sich dabei um eine Netzsperre handelt. Aus unserer Sicht ist es eine Netzsperre. Netzsperren lehnen wir als Linke selbstverständlich ab.

[Beifall bei der Linksfraktion]

Deshalb sehen wir an der Stelle dringenden Änderungsbedarf.

… sucht Frank Zimmermann auf Seite 88 für die SPD nach Lösungen, um gegen “illegale Glücksspielanbieter im Netz” (Anmerkung: Die Anbieter agieren aus Perspektive deutschen Rechts illegal, verfügen in der Regel aber über entsprechende Konzessionen im Ausland) vorgehen zu können

Wir müssen fragen: Welches sind die nötigen Regelungen, um illegale Anbieter von einem Betrieb im Netz abzuhalten, und welches sind die nötigen Regelungen, um einzelne Spieler, die suchtgefährdet sind, vom Spielbetrieb im Netz fernzuhalten? – Da mahnen wir als SPD-Fraktion eine verhältnismäßige, angemessene Lösung an, die nicht heißen kann, es wird gesperrt auf Teufel komm raus, sondern es müssen sinnvolle Regeln da sein, die diese illegalen Angebote unterbinden. Diese sehen wir in diesem Staatsvertrag so nicht gegeben. Deswegen fordern wir an den Punkten eine Nachverhandlung, damit wir hier zu Verbesserungen kommen.

Zu einem klaren Bekenntnis gegen Internetsperren kann sich Zimmermann auch nach einem expliziten Hinweis auf die Sperrklausel in § 9 (5) des Entwurfs vom 14.04. nicht hinreissen, im Gegenteil (S. 89):

Frank Zimmermann (SPD):

Herr Kollege Behrendt! Wenn die Konsequenz Ihrer Position ist, dass Sie gegen illegale Glücksspielanbieter im Netz nichts unternehmen und auch keine Untersagung ermöglichen wollen, dann kann ich nur sagen: Das ist nicht unsere Position. Wir wollen, dass es auch im Netz Möglichkeiten gibt, um Spielsucht zu bekämpfen und illegale Anbieter zu beseitigen.

[Beifall bei der SPD]

Es geht allein um die Frage, ob das eine verhältnismäßige, angemessene und dem Internet entsprechende Regelung ist. Ich kann an Ihrer Kritik nicht erkennen, was da eine so inkriminierte und unmögliche Sperrverfügung sein soll, wenn es an die Ursache geht, nämlich dass der Betrieb des Anbieters untersagt werden soll.

[Zurufe von den Grünen]

Wir wollen keine bloße Sperrverfügung, wir wollen illegale Anbieter fernhalten.

Bonuslevel: In Berlin könnte sich die Situation ähnlich wie letztes Jahr beim JMStV in NRW entwickeln: Die Wahlen zum Abgeordnetenhaus sind am 18. September. Die Unterschriften für den GlüStV dürften – nach aktuellem Zeitplan – 3 oder 4 Wochen später anstehen. Unterschreiben dürfte für Berlin dann wohl noch Klaus Wowereit (SPD).

Ob Wowereit auch Bürgermeister (und Ministerpräsident) bleibt, und wenn ja, mit welcher Koalition, ist eine ganz andere Frage. Nach einer aktuellen Forsa-Umfrage liegen SPD und Grüne bei der Sonntagsfrage in Berlin derzeit mit jeweils 27% gleichauf. Eine Zustimmung zu Internetsperren wären in einem solchen Szenario schwer vorstellbar.

Wie es scheint, dürfte die Weg für die Befürworter der Netzsperren also noch ziemlich holprig werden. Von gleich mehreren Seiten, vor allem aber aus mehreren Parteien, habe ich inzwischen die – vertrauliche – Info bekommen, dass die Sperrklausel nicht zu halten sei.

/Nachtrag

Wie auch immer: Für mich stellt sich damit einmal mehr die Frage der realpolitischen Umsetzung. Im Idealfall müssten die Korrekturen inkl. Streichung der Klausel für Netzsperren eingebracht werden, bevor die Ministerpräsidenten im Oktober den Entwurf unterschreiben. Dafür gibt es – zumindest derzeit – allerdings keine Anhaltspunkte. Die deutlich schlechtere Option wäre, den Entwurf anschließend in den Parlamenten die Zustimmung zu versagen.

Dies würde allerdings nicht nur die betroffenen Ministerpräsidenten beschädigen und die jeweiligen Koalitionen belasten, sondern wäre auch rein rechnerisch ein gewagtes Spiel. Um den GlüStV in Kraft treten zu lassen, müssen nämlich nur 13 der 16 Länder mitspielen. Aus dem aktuellen Entwurf:

Artikel 2
Inkrafttreten, Außerkrafttreten, Neubekanntmachung

(1) Dieser Staatsvertrag tritt am 1. Januar 2012 in Kraft. Sind bis zum 31. Dezember 2011 nicht mindestens 13 Ratifikationsurkunden bei der Staatskanzlei der oder des Vorsitzenden der Ministerpräsidentenkonferenz hinterlegt, wird der Staatsvertrag gegenstandslos.

D.h. eine “Große Koalition der Willigen” in 13 Ländern wäre im Zweifel ausreichend, der Schaden für die parlamentarische Demokratie in einem solchen Fall aber immes. Das kann niemand wollen. Auf der anderen Seite kann man den bestehenden Vertrag auch nicht einfach auslaufen lassen. Der seit dem 01.01.2008 gültige GlüStV (PDF) bestimmt:

§ 28
Befristung, Fortgelten

(1) Dieser Staatsvertrag tritt mit Ablauf des vierten Jahres nach seinem Inkrafttreten außer Kraft, sofern nicht die Ministerpräsidentenkonferenz unter Berücksichtigung des Ergebnisses der Evaluation (§ 27) bis Ende des vierten Jahres mit mindestens 13 Stimmen das Fortgelten des Staatsvertrages beschließt.

Na, mitgedacht? Genau, läuft der bestehende Vertrag zum Jahresende aus, ohne das es einen Nachfolger gibt, wäre das Glücksspiel in Deutschland weitgehend unreguliert. DAS dürften die Länder noch weniger wollen. Kurz: Wird noch spannend, Drehbuch bitte zur mir.

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Glückspielstaatsvertrag auf “gutem Weg”, inkl. Netzsperren!

Tja, ich hätte die Überschrift auch gerne anders formuliert, aber das ist nun einmal der Stand der Dinge. Oder besser: Das ist soweit wohl das Ergebnis der heutigen Ministerpräsidentenkonferenz (hier die offizielle Pressemeldung, PDF) aus netzpolitischer Sicht.

Geplant sei, so ist bei “Grün Digital” vorab zu lesen, dass es im Oktober einen “finalen Beschluss” geben solle. Und zwar inkl. der umstrittener Klausel zur Netzsperren auf Zugangsebene:

Die Ministerpräsidenten wollen nun erst im Oktober den neuen Glücksspielstaatsvertrag  unterzeichnen. Das erklärten sie am Rande der heutigen Ministerpräsidentenkonferenz in Berlin. Der Regierungschef des federführenden Bundeslandes Sachsen-Anhalt, Reiner Haseloff (CDU), gab jedoch zu Protokoll, dass man auf einem „guten Weg“ sei. Der Zeitplan sei insgesamt nicht gefährdet.

In Sachen Netzsperren dürften vor allem die Äußerungen von Haseloff von Interesse sein, der zu Protokoll gab, dass sich die Pläne für den Staatsvertrag „in den Eckpunkten“ nicht verändern werden.

Der Termin im Oktober ist durchaus spannend. Noch vor ein paar Wochen hieß es aus der Staatskanzlei Sachsen-Anhalt, dass der GlüStV evtl. bereits im August unterzeichnet würde. Dadurch, dass am 18.04. eine dreimonatige Notifizierungsphase bei der EU angelaufen ist, die im Falle eines (nicht bindenden!) Einspruchs noch um einen Monat verlängert würde, war ein Termin Anfang August aber ohnehin unrealistisch.

Someit bleibt der September für kosmetische Updates am – nicht nur meiner Meinung nach – in div. Bereichen defekten Enwurf und der Oktober für die Unterschriften der Ministerpräsidenten. Was bedeutet eine Ratifizierung durch die MPK zu einem derart späten Termin? Nun, zunächst einmal wohl, dass parlamentarische Kontrollstrukturen auf Landesebene einmal mehr weitgehend aussen vor bleiben.

Ausgehend von einer Unterzeichnung in der zweiten Oktoberwoche, bleiben für die Umsetzung des GlüStV in Landesrecht realistisch etwa 8 Wochen. Schließlich soll der Staatsvertrag bereits ab dem 01.01.2012 seine Wirkung entfalten.

8 Wochen für  die Beratungen in den – in der Regel monatlich tagenden – Fachauschüssen, die Anhörung externer Experten und ein bzw. zwei Lesungen. Deutlicher kann man kaum noch machen, welchen Wert die parlamentarische Demokratie bei der Umsetzung von Staatsverträgen hat. Ich glaube, man darf den Verantwortlichen Absicht unterstellen.

PS: Ja, ich bin auch gespannt, wie sich nun die netzpolitischen Sprecher der Grünen, Linken und der FDP positionieren. Inbesondere in den Ländern, wo ihre Parteien in der Regierungsverantwortung sind und sich – zum Teil ja auch via Koalitionsvertrag – gegen Netzsperren ausprechen. Oder, wie im schwarz-gelben Schleswig-Holstein gleich eine Meuterei angezettelt hatten. Siehe auch:

Mit ersten Statements rechne ich allerdings erst morgen.

 

 

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May 04 2011

GlüStV: Verwirrung um Sperrverfügungen

Es gibt eine gute und drei nicht ganz so gute Nachrichten zum Glückspiel-Staatsvertrag. Beginnen wir mit der ersten nicht so guten Nachricht.

Am Wochenende auf JMStVCamp in Essen kursierte das Gerücht, im aktuellen Entwurf des Glückspielsstaatsvertrags wäre eine erst kürzlich aufgenommene Passage gestrichen worden, die dedizierte Netzsperren auf Zugangsebene, bzw. die Enteignung von Domains ermöglicht. Das wäre dann wohl die umstrittene Nr. 5 in § 9 “Glücksspielaufsicht” gewesen (Hervorhebung von mir):

5. Diensteanbietern im Sinne des Telemediengesetzes, insbesondere Zugangsprovidern und Registraren, nach vorheriger Bekanntgabe unerlaubter Glücksspielangebote die Mitwirkung am Zugang zu den unerlaubten Glücksspielangeboten untersagen.

Auf Rückfrage bei der zuständigen Staatskanzlei Sachsen-Anhalt konnte man mir die Streichung leider nicht bestätigen. Aktuell wäre weiterhin der Entwurf vom 14.04., wie er auch der EU-Kommission zur Notifizierung vorgelegt wurde. Denkbar sei allenfalls, dass einzelne Länder derzeit noch Änderungen vorbereiten. Davon wussten die Fachreferenten aber noch nichts. Unterzeichnung durch die Ministerpräsidenten? Evtl. im August.

Entsprechende Änderungswünsche könnten beispielsweise noch aus den rot-grün regierten Bundesländer NRW, Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz und ggf. Bremen kommen. Mit NRW, auch das war auf dem JMStVCamp in Essen immer wieder zu hören, seien keine Netzsperren zu machen (siehe auch: Koalitionsvertrag, S.80). Auch im noch nicht abgeschlossenen rot-grünen Koalitionsvertrag in Rheinland-Pfalz soll es Passagen geben, die Netzsperren ablehnen.

Die grün-rote Koalition in BaWü hat sich unlängst in ihrem Koalitionsvertrag (PDF) ebenfalls recht deutlich gegen Netzsperren ausgesprochen, setzt sich 18 Seiten zuvor im gleichen Vertrag aber für das vom Europäischen Gerichtshof de facto längst gekippte “staatliche Monopol bei Lotterien und Sportwetten“ ein. Und zwar ohne die Widersprüche aufzulösen, wie Swen Wacker im Landesblog richtig bemerkt.

Womit wir bei den beiden anderen nicht so guten Nachrichten wären. In NRW gibt es nämlich bereits Sperrverfügungen gegen 2 Glücksspielangebote. Ja, richtig gelesen. Betroffen sind Tipp24 und BWin. Verantwortlich ist – einmal mehr – die im Zuge von Ordnung und Gefahrenabwehr für das Glückspiel im Netz zuständige Bezirksregierung Düsseldorf.

Regierungspräsident Jürgen Büssow höchstselbst hatte es sich – nach seinem ersten Anlauf 2002 – nicht nehmen lassen, als eine seiner letzten Amtshandlungen im letzten Jahr noch einmal Sperrverfügungen zu erlassen (2008 hatte es die Bezirksregierung Düsseldorf bereits mit Domain-Enteignungen versucht).

Das Gerücht hielt sich zu schon länger, Torsten Kleinz hat sich in den letzten Tagen eine offizielle Bestätigung erkämpft. Interessant ist, dass die beiden betroffenen Provider Deutsche Telekom und Vodafone die Sperren nicht umsetzen, sondern Widerspruch eingelegt haben. Der hat zwar keine aufschiebenden Wirkung, da die Bezirksregierung die Verfügungen unter neuer Leitung aber auch nicht vollstreckt, gibt es in NRW derzeit zwar Sperrverfügungen – aber keine Sperren. Alles weitere bei Heise Online und Hyperland.

 

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